時事分析 | 公共行政及法制 | 2019-09-23 | 《星島日報》

如果吃肉也要繳稅 你還會吃嗎?



五花八門的肉類食品,是不少港人餐桌上的必備佳餚。不知你是否想過,或許有一天,吃肉也要繳稅呢?這不是天方夜譚,而是不少國家正嚴肅考慮的議題。

吃肉要繳稅,背後主要的考量是生產肉類製品的畜牧業對環境造成的傷害,以及進食過多肉類製品為人類健康帶來的威脅。2017年,畜牧業風險評估機構FAIRR[1]分析,部分國家為了達致《巴黎協定》[2]的要求,愈來愈有可能向肉類製品徵稅。[3]評級機構惠譽下屬的研究公司Fitch Solutions也預計,隨着糖稅在世界上變得普遍,類似的措施亦有機會施加於肉製品行業。[4]

目前,在英、德等國均出現向肉類製品徵稅的呼聲[5],其落實機會有多大?所引發的後續,對香港又有何影響?

肉稅也是「罪惡稅」 可減輕醫療系統壓力

向肉類製品徵稅,可視為「罪惡稅」(Sin tax)的一種,主要用作針對為社會所不悅的行為。某些政府針對糖產品、煙草和烈酒徵稅,正是因為其過量消耗會影響自身或他人安全,增加公共醫療系統的負擔。[6]以煙草稅為例,在上世紀60年代,英國及美國的醫療衞生院校及機構相繼發表報告,指煙草會引致癌症、心臟病等慢性疾病,後來各地政府紛紛展開大規模禁煙工作,包括開徵煙草稅。[7]

如今,肉類製品也成為眾矢之的。2015年,世界衞生組織(世衞)下屬的國際癌症研究機構,已在評估報告中將食用紅肉[8]歸類為「對人類致癌可能性較高」[9];加工肉製品[10]則被歸類為「人類致癌物」[11],因為有「足夠證據」證明食用加工肉製品可能引發結腸直腸癌。[12]

牛津大學的研究人員則在2018年的一項研究中,引述世衞報告所列明的食肉健康風險,預計至2020年,全球將有240萬人死於過度進食紅肉及加工肉,並帶來2,850億美元(約22,287億港元[13])的醫療開支。[14]該研究進一步指出,若富裕國家對未加工的紅肉徵收20%的稅項,並對更有害健康的加工肉徵收110%的稅項,而非富裕國家以較低水平徵稅,將每年減少22萬人死亡及400億美元(約3,128億港元[15])的醫療開支[16],並為全球增加1,720億美元(約13,450億港元[17])的稅收。[18]

一塊牛扒 = 20公斤二氧化碳排放?

除了為人類健康着想,肉類,尤其是紅肉的生產過程對環境所造成的壓力,也是支持徵稅的重點理據。

聯合國環境規劃署引述兩家曾獲「地球衛士獎」的企業,指畜牧業的溫室氣體足印,已相當於交通工具的碳足印總量。如果不能大規模縮減動物農業的規模,就無法實現《巴黎協定》設立的氣候目標。[19]聯合國亦曾引述世界經濟論壇的數字,指牛肉和乳製品行業的溫室氣體排放量,已經超過了世界上最大的幾家石油公司,其中頂級肉類和乳製品公司的排放量,甚至超過了英國和德國等高度工業化國家。[20]聯合國農業和糧食組織也指出,畜產業排放的溫室氣體佔全球人類製造的18%,是溫室效應的一大元兇。其中牧牛業尤其嚴重,理由是牛於飼養過程中,會透過消化系統釋放大量比二氧化碳更強的溫室氣體──甲烷氣體,吃一塊十安士的牛扒,相當於排放20公斤的二氧化碳。[21]

儘管如此,聯合國農糧組織依然預測,全球肉類行業將會繼續增長,在2018至2050年間的增長將達76%。[22]

針對這種情況,開徵肉類製品稅成為一些研究者和政策制訂者嚴肅考慮的議題。牛津大學的一項研究就預計,對牛肉、乳製品和雞肉分別徵收40% 、20%和8.5%稅款,每年可減少十億噸排放量,相當於全球航空業的排放總量。[23]

爭議重重 引入需慎重

吃肉要交稅,支持者認為既有益健康,又可拯救地球,何樂而不為?反對者卻另有想法。特別是首當其衝的就是畜牧業,若開徵有關稅款,行業收入勢必大受影響。此外,肉類能夠提供很多人體必須的營養[24],若然徵稅,勢會令人擔心低收入家庭的健康[25]。也有人認為,開徵肉類製品稅會侵犯消費者的消費自由。[26]

話說回來,雖然肉類製品稅已成為不少國家的話題,但尚未有付諸實行的例子。對於香港來說,考慮是否開徵肉類製品稅,除了密切留意世界各國的進展之外,也應檢視本港肉食供應和消費狀況。

香港的食物供應嚴重依賴進口,2010年,整體食物供應超過90%為進口食品,有94%的新鮮豬肉和100%的新鮮牛肉都來自內地。[27]早前由於內地豬深圳中轉站發生疑似非洲豬瘟,供港活豬受到影響,香港市場的豬肉零售價旋即上升。[28]可見香港市場與內地肉類供港情況的密切關係。若內地先香港一步開徵肉類製品稅,是否會對香港市場產生影響?反過來想,若是香港先內地一步開徵肉類製品稅,或是內地亦已徵稅但稅率較香港為低,會否導致本港居民蜂擁至內地「搶肉」?這些後續效應,或需政府及研究者斟酌考慮。

此外,香港大學的研究結果顯示,香港是其中一個人均肉類消費量最高的地區,每人每日的平均攝入量達664克(相等於兩塊10安士牛扒),其中豬肉和牛肉消費量最高,平均每日的攝取量是英國人的四倍多。[29]若開徵肉類製品稅,勢必對普羅大眾的飲食習慣產生影響,無法一蹴而就。

在考慮開徵肉類製品稅之外,協助市民建立健康和有利環境的飲食習慣,也是減少肉類消費的重要策略。許多國家均建議國民減少吃肉,其中內地於2016年發布的《中國居民膳食指南》,將每人每天的推薦食肉量,下調至40至75克。無獨有偶,同在2016年,德國聯邦環境部長呼籲,在2050年前,將德國人的一周食肉量控制在300至600克。[30]

香港方面,針對世衞的紅肉和加工肉可能致癌的報告,香港食物安全中心曾建議市民,應避免進食過量加工肉類和紅肉,以減少患大腸癌的風險,以及保持均衡及多元化飲食、多吃蔬果、少吃加工肉類。[31]上述的港大研究團隊也認爲,香港市民依照衞生署的營養指南,減少吃肉,採取更健康的飲食習慣,便可大幅減少溫室氣體排放,達致2030年減排目標。根據衞生署健康飲食金字塔上的份量指引,如市民按衞生署建議的份量,即每人每天進食應不多於180克肉、魚、蛋及代替品類食物,香港肉類消費碳排放量將可大幅減少67%。[32]

無論如何,畜牧業對環境的影響,以及過度吃肉對人類健康的危害,都已得到證實。不管未來開徵肉類製品稅會否成為世界的新潮流,我們都可以從自身做起,選擇更健康和環保的生活方式。

1 “About FAIRR,” FAIRR, https://www.fairr.org/about-fairr/, accessed August 22, 2019.
2 《巴黎協定》是由聯合國195個成員國於2015年聯合國氣候峰會中通過的氣候協議,其中提出,期望各國將全球平均氣溫升幅控制在工業革命前水平以上低於2℃之內,並努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5℃之內。資料來源:《巴黎協定》,聯合國,2015年。
3 “Climate tax on meat becoming ‘increasingly probable’,” FAIRR, https://www.fairr.org/article/climate-tax-meat-becoming-increasingly-probable/, accessed August 22, 2019.
4 Sophia Ankel and Jack Derwin, ”Governments around the world are considering taxing red meat like tobacco in an effort to curb climate change,” Business Insider, https://www.businessinsider.com/red-meat-could-be-taxed-to-help-curb-climate-change-2019-8, last modified August 18, 2019.
5 Fiona Harvey and Bibi van der Zee, “Caroline Lucas urges parliament to 'seriously consider' tax on meat,” The Guardian, January 4, 2019, https://www.theguardian.com/environment/2019/jan/04/caroline-lucas-green-mp-meat-tax-oxford-farmers-conference-prioritise-sustainability; Phoebe Weston, “Germany may introduce 'meat tax' to protect the environment,” The Independent, August 7, 2019, https://www.independent.co.uk/environment/german-meat-tax-environment-animal-welfare-a9045271.html.
6 「健康萬稅:汽水、煙與酒的原罪」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/285,最後更新日期2014年12月29日。
7 同6。
8 根據世衞的定義,紅肉是指所有哺乳類動物的肌肉,包括牛肉、小牛肉、豬肉、羔羊肉、羊肉、馬肉和山羊肉。資料來源:「國際癌症研究機構專刊對食用紅肉和加工肉製品做出評價」。取自世界衞生組織網站:https://www.who.int/mediacentre/news/releases/2015/cancer-red-meat/zh/,最後更新日期2015年10月26日。
9 這一分類是基於分類顯示食用紅肉和患結腸直腸癌呈正相關的流行病學研究的「有限證據」及「強有力的」機理證據。「有限證據」即觀察到接觸該物質與罹患癌症有正相關關係,但也不排除關於這些觀察的其他解釋(技術上稱為偶然、偏差或混淆)。資料來源:「關於食用紅肉和加工肉製品致癌性的常見問答」。取自世界衞生組織網站:https://www.who.int/features/qa/cancer-red-meat/zh/,查詢日期2019年8月23日。
10 根據世衞的定義,加工肉製品則是指經過鹽漬、風乾、發酵、熏製或其他為增加口味或改善保存而處理過的肉類,如熱狗(熏肉腸)、火腿、香腸等。資料來源:「國際癌症研究機構專刊對食用紅肉和加工肉製品做出評價」。取自世界衞生組織網站:https://www.who.int/mediacentre/news/releases/2015/cancer-red-meat/zh/,最後更新日期2015年10月26日。
11 該分類是基於食用加工肉製品引發結腸直腸癌的流行病學研究的「足夠證據」。但這並不意味著加工肉與同屬「人類致癌物」的香煙具有同樣的危險性。國際癌症研究機構的分類指的是關於某一物質是否致癌的科學證據的力度,而不是評估風險水平。資料來源:「關於食用紅肉和加工肉製品致癌性的常見問答」。取自世界衞生組織網站:https://www.who.int/features/qa/cancer-red-meat/zh/,查詢日期2019年8月23日。
12 同10。
13 按2019年9月13日的匯率,即一美元等於7.82港元計算。
14 “Optimum ‘health tax’ for meat calculated,” Oxford Martin School, https://www.oxfordmartin.ox.ac.uk/news/health-meat-tax/, accessed August 22, 2019.
15 同13。
16 同14。
17 同13。
18 Damian Carrington, “Taxing red meat would save many lives, research shows,” The Guardian, November 6, 2018, https://www.theguardian.com/environment/2018/nov/06/taxing-red-meat-would-save-many-lives-research-shows.
19 “Tackling the world’s most urgent problem: meat,” UN Environment, https://www.unenvironment.org/news-and-stories/story/tackling-worlds-most-urgent-problem-meat, accessed August 22, 2019.
20 “Every bite of burger boosts harmful greenhouse gases: UN Environment Agency,” UN News, https://news.un.org/en/story/2018/11/1025271, last modified November 8, 2018.
21 「港大環境科學研究發現香港人嗜肉致成全球人均最高碳排放地之一」。取自香港大學網站:https://www.hku.hk/press/press-releases/detail/c_17940.html,最後更新日期2018年5月。
22 同20。
23 Damian Carrington, “Tax meat and dairy to cut emissions and save lives, study urges,” The Guardian, November 7, 2019, https://www.theguardian.com/environment/2016/nov/07/tax-meat-and-dairy-to-cut-emissions-and-save-lives-study-urges.
24 「食物安全焦點(二零零八年十二月第二十九期)──食物安全平台」。取自政府食物安全中心網站:https://www.cfs.gov.hk/tc_chi/multimedia/multimedia_pub/multimedia_pub_fsf_29_02.html,最後更新日期2018年11月16日。
25 「德國議員建議將肉品稅提高至19% 或有三大隱憂」。取自中國新聞網網站:http://www.chinanews.com/gj/2019/08-13/8925084.shtml,最後更新日期2019年8月13日。
26 同25。
27 「本港食物供應的常見問題」。取自食物及衞生局網站:https://www.fhb.gov.hk/download/press_and_publications/otherinfo/110318_food_supply_faq/c_food_supply_faq.pdf,最後更新日期2011年3月18日。
28 「【非洲豬瘟】豬肉零售價每斤破百元 業界料內地豬中轉站數日內重開」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/ins/港聞/article/20190814/s00001/1565787727644/,最後更新日期2019年8月14日。
29 同21。
30 「中德不約而同呼籲:少吃肉 救地球」。取自德國之聲網站:https://www.dw.com/zh/中德不约而同呼吁少吃肉-救地球/a-19373474,最後更新日期2016年7月2日。
31 「食物安全焦點(二零一五年十二月第一百一十三期)- 焦點個案」。取自政府食物安全中心網站:https://www.cfs.gov.hk/tc_chi/multimedia/multimedia_pub/multimedia_pub_fsf_113_01.html,最後更新日期2018年10月6日。
32 同21。