時事分析 | 公共行政及法制 | 2019-09-27 | 《信報》

票.回家



區議會選舉提名期即將開始[1],對於即將離開香港到他方生活的人來說,他們不僅要跟在港家人、朋友、同事訣別,也要跟手上一票告別。香港現時並無境外投票的安排[2],而不再通常居於香港的人也不再有資格登記做選民[3],意味在外地生活的香港人難以在香港的選舉投票。在香港與內地融合和全球化年代,未來可能會有不少香港人既在內地或海外生活,同時與香港保持緊密連繫,應否讓他們保留投票權利是一個值得探討的課題。

近年內地及香港推動粵港澳大灣區建設,兩地政府都推出新舉措,便利香港人在內地工作和生活[4],例如向到廣東或福建省養老的綜援受助長者派發現金援助。[5]此外,根據香港中文大學香港亞太研究所去年12月進行的調查,在708名受訪者當中,有34%受訪者有打算移民,有5.5%更有為移民作準備[6],而加拿大、澳洲和台灣是幾個最受歡迎的移民目的地。[7]離開香港到內地或海外地方生活,未來或許會成為不少人的選擇。

逾200國家或地區接受海外投票

離開原籍地到海外居住,是否必然要放棄原籍地的投票權利?其實有不少國家都容許海外選民投票。參考推動民主制度的國際組織國際民主及選舉協助研究所(International Institute for Democracy and Electoral Assistance)的資料[8],在其研究的216個國家及地區中[9],有多達126個的立法機關選舉接受海外投票,亦有88個的總統選舉容許海外投票。[10]

過往香港社會也有關於居外港人在本港選舉中投票的討論。民建聯主席李慧琼去年接受傳媒訪問時就提及,如果政府的施政方向是鼓勵港人把握大灣區發展機遇,便有責任確保其他政策法例配合,包括讓在內地工作生活的香港永久性居民可以在選舉中投票。她指當局也可研究讓所有海外生活的港人都有投票權利,但兩者的最大差別,是政府有政策協助市民融入大灣區而非其他地區。[11]不過社會當時也有聲音認為,有不少居外港人原則上符合選民資格,若政府只安排內地港人投票,但不為在其他國家或地區居住的港人作此安排,道理上說不過。[12]

權利非絕對 各處鄉村各處例

值得注意的是,正如權利不是無條件可享有,境外投票權也並非絕對,容許境外選民投票的國家及地區中,不少都會對這個權利施加限制或附加條件。例如像愛爾蘭般,只將海外投票權給予在海外工作的官員及其伴侶[13],或是如英國般,僅讓離開當地未滿15年的人成為海外選民。[14]

不難看出,這些限制背後,多少都是在衡量當事人與原籍地的聯繫。英國政府過去處理海外英國人投票權問題時,曾建議將離英年限定在七年之內,認為如果一個人離開了英國長達十年,其與英國的聯繫很可能已顯著減弱。[15]在新加坡,海外投票權同樣與當地的聯繫掛鈎,包括要在選民登記截止日前的三年內,在新加坡合共居留至少30天[16],並且提供在新加坡作居住用途的物業地址或親戚居住的地址。[17]

全球化年代 人不在 聯繫仍可常在

不過,全球化年代,一個人與原籍地的聯繫,是否真的能以上述指標衡量,其實頗值得斟酌。加拿大政府去年修改法例,移除離開加拿大五年會失去聯邦選舉投票權的規定。[18]當地的最高法院後來更裁定,離加五年就失去投票權的相關法例違憲[19],令政府日後難以再逆轉政策。法官在相關判詞中提及,今天大家生活在一個全球化社會,國民移居、保持通訊及聯繫的能力前所未見,即使移居海外,亦可以與加拿大保持緊密聯繫[20],又認為基於現代通訊、國際新聞媒體及全球化,一個人對加拿大的投入感不一定會隨着留居海外的時間而凋淡。[21]

參考上述判詞,未來離開香港生活的人,恐怕也不會輕易地對香港「斷捨離」,他們甚至可能會渴望繼續透過選票「發聲」,參與決定香港的未來。事實上,有不少海外地方,包括美國、加拿大、英國、澳洲等地,早前都有香港人參加反對修訂《逃犯條例》的示威或集會,部分地方的示威者人數更是以千人計[22],在在顯示居外港人當中,仍有不少會關心香港事務,甚至身體力行表達意見。

此外,當政府推出更多措施便利港人到內地工作、居住,讓居於內地的香港人繼續可以透過選票發聲,相信亦是更多人的訴求。

可境外設投票站 但無法顧及所有選民

當然,應否有權投票是一回事,現實中是否可行,終歸要思考實際操作問題,包括採用哪一種投票方式。新加坡採用的方法是在海外設立實體票站,在選民投票後將選票運回當地點算。[23]

這種做法比較貼近現時香港選民到實體票站投票的投票形式,但由於政府不可能在全球每一個角度都設置票站,故此也不能讓所有在海外居住的合資格選民受惠。事實上,新加坡的海外投票站也只有十個,地點設在新加坡的境外辦事處,例如領事館及大使館,而票站所在地都是大量新加坡人聚居之處[24],包括香港、倫敦、東京、北京等。[25]

現時香港的境外辦事處在內地涵蓋北京、上海、成都等城市,在海外則包括了東京、曼谷、倫敦、新加坡、悉尼、華盛頓等13個地方[26],即使政府在這些地方盡設票站,也難以照顧所有境外選民。

行政安排異於本地 需特別處理

此外,採用實體票站要考慮行政問題,包括人手安排。現時香港的實體票站會由投票站主任監察投票過程,注意有沒有出現違規事項等[27],亦有工作人員核對選民身份證明文件,確定其選民資格並發予選票。[28]選舉事務處也會在選舉前,為各投票站工作人員安排簡介會,讓票站順利運作。[29]

當實體票站移師到海外,相信當局也要安排人手,負責票站的職務及提供訓練,當中的過程可能比香港更複雜。例如相比本地票站,一般只供同選區的選民使用,海外票站需要服務全香港眾多選區的選民,以今年的區議會選舉為例,選區便多達452個[30],如何幫助海外選民因應所屬選區投票,也需思考一番。

設立海外實體票站,還可能會推遲選舉結果的出爐時間。現時香港的選舉往往在翌日就已完成點票程序並公布結果[31],如果設立海外票站,需先決定海外選票是在當地點算還是運回香港點算,若是運回香港,自然需時更長。參考新加坡的相關規定,海外選票要在投票日十天內運回,否則不獲點算,選舉官員可按情況給予額外七天寬限。[32]

當然,如果海外選票不多,要知誰勝誰負,也不一定要望穿秋水。根據新加坡的相關規定,如果海外選票不會左右選舉結果,選舉官員可按本土選票數量宣布誰勝出選舉。[33]

郵寄選票雖方便 但更難維持選舉公正

若嫌在海外設置投票站麻煩,其實還有其他方法,例如像英國及加拿大,讓海外選民以郵寄方式投票。[34]不過兩地皆要求郵寄選票要在選舉日送到本土,否則將不被點算[35],這意味着海外投票人士在未必能掌握最新形勢之時,就需要作出選擇。除郵寄投票外,英國亦容許海外選民選擇代理投票(voting by proxy),即指明由另一人代自己投票。[36]

郵寄及代理投票方式都能夠避免實體票站帶來的限制,讓更多境外選民投票,不過如何保證公平性、確保投票者在沒有受人影響或施壓下作出選擇,都是需要處理的問題。政府去年也曾提及,任何非本地投票的建議安排必須審慎研究,例如候選人及其代理人如何可以有效監察投票及點票過程、如何運送選票及票箱來往香港以外的投票站,以及有關投票及點票期間的安排,還有過程所涉及的風險等。[37]

除上述因素外,不在香港居住的選民能夠在哪些選舉投票、其所屬選區應如何決定,以及怎樣規管在香港境外的選舉宣傳等,都是需要討論的問題。隨着更多香港選民在世界各地穿梭往來,這些問題想必會愈益備受關注。

1 「區議會一般選舉提名期十月四日開始」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/06/P2019090600250.htm,最後更新日期2019年9月6日。
2 「立法會二題:選舉安排」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201806/06/P2018060600459.htm,最後更新日期2018年6月6日。
3 《立法會選舉活動指引》,選舉管理委員會,2016年6月,第9頁;《區議會選舉活動指引》,選舉管理委員會,2015年9月,第7頁。
4 「行政長官歡迎中央公布推進粵港澳大灣區建設八項政策措施(附圖/短片)」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201903/01/P2019030100929.htm,最後更新日期2019年3月1日。
5 「綜援長者廣東及福建省養老計劃」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_portableco,最後更新日期2019年9月13日。
6 「中大香港亞太研究所民調:三成港人欲移民 宜居城市評分降 — 附表」。取自香港中文大學傳訊及公共關係處網站:https://www.cpr.cuhk.edu.hk/resources/press/pdf/5c2d8c4dde3cd.pdf,最後更新日期2019年1月3日,第1頁;「中大香港亞太研究所民調:三成港人欲移民 宜居城市評分降」。取自香港中文大學傳訊及公共關係處網站:https://www.cpr.cuhk.edu.hk/tc/press_detail.php?id=2947&t=,最後更新日期2019年1月3日。
7 同6,第2頁。
8 "About Us," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/about-us, accessed June 26, 2019.
9 "Voting From Abroad Database," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/data-tools/data/voting-abroad, accessed June 26, 2019.
10 "Voting From Abroad Database: Election type," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/data-tools/question-view/130351, accessed June 26, 2019.
11 李慧琼,〈保障內地生活港人的投票權〉,《星島日報》,2018年6月13日,A15頁;「立法會二題:選舉安排」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201806/06/P2018060600459.htm,最後更新日期2018年6月6日。
12 楊健興,「容許港人內地投票 公平誠實選舉成疑」。取自眾新聞網站:https://www.hkcnews.com/article/12696/香港選民-內地投票-12696/容許港人內地投票-公平誠實選舉成疑,最後更新日期2018年6月8日。
13 當地預料會在今年10月舉行公投,決定是否容許海外公民可以在總統選舉投票。資料來源:"Registering to vote," Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/government_in_ireland/elections_and_referenda/voting/registering_to_vote.html, last modified April 29, 2019.
14 Neil Johnston, "Briefing Paper - Overseas voters," House of Commons Library, March 25, 2019, p. 6.
15 同14,第8頁。
16 " VOTERS OVERSEAS," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_overseas.html, last modified August 30, 2019.
17 "How To Register As An Overseas Elector," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_register.html, last modified July 26, 2017; "Change of Residential Address for Identity Card," Immigration & Checkpoints Authority Singapore, https://www.ica.gov.sg/documents/ic/update_residential_address, last modified April 29, 2019.
18 The Canadian Press, "SCC sides with overseas Canadians in expat voting decision," CTV News, January 11, 2019, https://www.ctvnews.ca/canada/scc-sides-with-overseas-canadians-in-expat-voting-decision-1.4249319.
19 同18。
20 "Frank v. Canada (Attorney General), 2019 SCC 1," Supreme Court of Canada, January 11, 2019, paragraph 34 and 35.
21 同20,第69段。
22 林子晴,〈多國反送中 《海闊天空》響徹〉,《蘋果日報》,2019年6月11日,A07頁。
23 "Parliamentary Elections," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/elections_parliamentary.html, last modified August 30, 2019.
24 "Who Can Vote Overseas?" Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_overseas.html, last modified August 30, 2019.
25 "Overseas Polling Stations," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_ops.html, last modified August 30, 2019.
26 「香港境外辦事處」。取自香港政府一站通網站:https://www.gov.hk/tc/about/govdirectory/oohk.htm,最後更新日期2019年6月25日。
27 《立法會選舉活動指引》,選舉管理委員會,2016年6月,第66、71、72、74和77頁;《區議會選舉活動指引》,選舉管理委員會,2015年9月,第39、40、43、44和47頁。
28 同3,第46頁。
29 「立法會十三題:確保投票站人員妥善執行職務」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201812/12/P2018121200295.htm,最後更新日期2018年12月12日。
30 「二零一九年區議會一般選舉選區分界建議報告書」。取自選舉管理委員會網站:https://www.eac.hk/pdf/distco/2019dc/final/ch/full_guidelines(Chi).pdf,最後更新日期2019年1月2日,第2頁。
31 「二零一六年立法會換屆選舉報告書」,選舉管理委員會,2016年12月2日,第73和76頁。
32 同23。
33 同23。
34 Neil Johnston, "Briefing Paper - Overseas voters," House of Commons Library, March 25, 2019, p. 6; "Application to vote by post," Your Vote Matters, https://www.yourvotematters.co.uk/__data/assets/pdf_file/0019/222454/Postal-vote-application-form.pdf, accessed June 25, 2019; "Elections (voting from abroad)," Government of Canada, https://travel.gc.ca/travelling/living-abroad/elections-faq, last modified June 5, 2019.
35 同34。
36 Neil Johnston, "Briefing Paper - Overseas voters," House of Commons Library, March 25, 2019, p. 6; "Voting By Proxy," Your Vote Matters, https://www.yourvotematters.co.uk/how-do-i-vote/voting-by-proxy, last modified September 16, 2019.
37 同2。