時事分析 | 土地房屋及基建 | 2019-10-03 | 《經濟日報》

風物長宜放眼量 別因一時波動緩建土地儲備



今年第二季度本地生產總值按年增長0.5%,遜於第一季的0.6%,比對去年平均每季達3.1%的按年升幅,更有一段差距。[1]同期,經季節性調整的失業率,也錄得自2018年首季以來首次回升。[2]加上近月連串社會事件,無疑令人對經濟前景充滿憂慮。

經濟下行,樓宇交易難免受到衝擊,今年6至8月期間,所有樓宇買賣合約宗數介乎5,159至6,380宗,較5月的10,353宗,大幅減少約四成。[3]回望過去,香港在1997及2008年分別受金融風暴和金融海嘯衝擊,樓宇交易量同樣大跌。其中,所有樓宇買賣的合約宗數,便從1997年的205,461宗下跌45.7%,至1998的111,489宗;2008年的113,298宗交易,亦較2007年,即金融海嘯發生前的145,691宗,下跌22.2%。[4]

歷經擱置又重開 一波三折的新界發展計劃

姑勿論近日的經濟狀況能否與兩次金融危機相比,成交收縮,自然惹人猜想樓市會否冷卻,部分人甚至可能期望政府減慢土地供應[5],以防樓價大跌,進一步打擊香港經濟。

事實上,政府過去的確曾因應社會狀況而「暫緩」土地供應。1998年,時任行政長官採納全港發展策略檢討報告的建議,開始研究新界東北部及西北部的發展潛力[6],不過到2003年,政府卻以「人口增長及住屋需求放緩」為由,暫時擱置上述兩個發展計劃[7],直至2007年才重新開展[8],成為當年施政報告提出「十大基建」項目之一。[9]然而,首批居民入住該兩個項目的年期,已由原先預計的2006至2011年,大幅延後2023及2024年。[10]

需求主導 一步之差 影響深遠

因應社會環境而「暫緩」發展,與政府一直沿用的「需求主導」規劃模式有一定關係,即先就未來人口、地區經濟結構的發展,估計土地及房屋的需求,繼而以基建配合。[11]無論於《長遠房屋策略》或其後2018年的周年進度報告中就十年總房屋供應目標所作的檢討,政府一直根據未來人口淨增長、受重建影響人數、改善居住環境等實際需求因素,設計未來房屋用地規劃,並計算所需供地量。[12]

「需求主導」講求因時制宜,因應各項估算而作出調整,實屬無可厚非,但如果土地規劃缺乏「備用容量」,未能為社會發展留下緩衝空間,長遠未必最能符合公眾整體利益。1997年金融風暴後香港土地供應的情況,正好說明了這一點。當時香港經濟遭受重創,樓市成交量萎縮,政府遂於翌年6月暫停賣地以穩定市場,至1999年4月才重啟。2004年起,政府又面暫停主動賣地,有意購買官地的人士,須通過勾地制度申請,政府同意後方可安排競投。[13]直到2010年,政府才重啓主動賣地安排。[14]於暫停主動賣地的六個年度,政府通過勾地制度售出32幅土地[15],平均每年僅略多於5幅,遠不及2018/19年度的17幅。[16]

土地供應減少,與後來各類房屋及商業樓宇供應量下降,不無關係。最近五年,香港各類樓宇的落成量,均較1998年暫停賣地前五年大幅減少。其中私人住宅的跌幅為31.4%;私人寫字樓下跌65.5%;私人商業樓宇(多為商舖)減少53.3%;私人分層工廠大廈就大減86.2%。[17]

雖然落成量下降,可能與預計需求減少有關,但2003年後各類樓宇的空置率拾級而下,更似是需求上升所致。對比2003及2014年的各類樓宇空置率,期內私人住宅空置率由6.8%回落至3.8%;私人寫字樓由14.0%大跌至6.3%;私人商業樓宇由10.8%下降至7.3%;私人分層工廠大廈則由10.6%減少至5.6%。[18]空置率減少反映樓宇使用量上升,亦顯示供應追不上需求增長。金融風暴後因應預計需求減少而調低供應數字,從結果看來似乎並非明智之舉。

外向形經濟 勿因一時波動放棄造地

香港屬外向型經濟體系,與國際間的經濟互動頻繁,市場容易受外來因素影響,1997年亞洲金融風暴及2008年美國債務危機均為明證。政府一直沿用的「需求主導」規劃模式,重視預估需求,但我們沒有水晶球,不可能於十數年前已準確預測到未來的一切。土地開發工作曠日持久,由規劃研究到落成,可能需時11至14年。[19]從歷史可見,如果規劃的容量缺乏緩衝,當面對突如其來的波動時,需求突變容易令未來的土地供求失衡。上述新界東北及西北發展計劃中的波折,社會應引以為鑑。

要避免受制於土地和基建設施而導致發展出現樽頸的情況,社會需要適時創造足夠的容量和儲備,以滿足各項社會及經濟發展需要。[20]

放眼未來 創造「備用容量」

智經去年發表《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》的研究報告,指出現時「需求主導」規劃模式可能對社會發展造成制肘,認同由發展局和規劃署進行的《香港2030+》研究中所倡議的「創造容量」規劃理念,提升基建及環境容量以為本港創造發展空間。[21]

根據政府估算,本港人口將由2014年約724萬,增至2043年約822萬,而在《香港2030+》的規劃概念下,政府將最大住屋容量設為約900萬人,即有意為至2043年的估算人口,提供約10%的緩衝或「調配空間」,希望改善居住空間,提升市民的生活質素。根據規劃願景所需要的容量適度提升,並預留「備用容量」作未來發展[22],有助打好發展基礎。

「創造容量」除了需要具前瞻性的規劃政策外,確保政策持續亦非常重要。早年土地供應銳減,加上發展計劃歷經波折,增添規劃上的困難。根據《香港2030+》研究對長遠土地需求的粗略估算,未來新增土地需求約為4,800公頃,撇除已落實及規劃的發展項目可供應的約3,600公頃土地,即香港仍需要約1,200公頃的額外土地。[23]

有見及此,智經建議政府於採納「創造容量」規劃理念的同時,應建立土地儲備機制,以穩定的土地資源支持未來的規劃和發展。而要建立及補充土地儲備,香港需要從土地儲備的開拓、使用和管理三方面探究。[24]

供應要多元靈活 資訊需公開透明

要有穩定而充足的土地儲備,除了一貫填海、改劃用途、重建、徵地等方法外,善用岩洞、地下空間、石礦場、堆填區等方案,均值得研究。通過多元化方式覓地,並就各種來源的土地訂定發展潛力及優先次序,以便因應未來的規劃,將合適的土地儲備轉化為實際土地供應。[25]

未來瞬息萬變,為應付將來各種土地用途的需求,政府宜貼近市場,充分掌握數據和理據,去詳細檢視和訂立各項短、中、長期,以及創造容量規劃理念下的土地供應目標,確保有充足而合適的儲備去應對各類需求;土地儲備面積及數量的推算亦應定期更新,以保持其靈活性。土地供應不是求多多益善,更重要的是要貼近並有效地回應需求。要明白到任何運輸及基建發展項目,包括鐵路、公路等如要立項,必須衡量成本效益,方能作出最符合社會整體利益的決定。[26]

要保持土地供應穩定,讓市民能清楚政府的發展規劃和預算,甚為重要。就此,政府可通過整合各項資料,如土地所在分區、面積、現況及其發展潛力和優次等,並作定期更新及公布,讓公眾清楚一目了然,也有助政府準確回應土地需求。

通過「創造容量」,適度預留發展空間,可為香港創造更多可能。配合土地儲備機制,讓市民見得到供應,望得到將來,發展基礎自然穩固。

1 「二零一九年第二季經濟情況及二零一九年本地生產總值和物價最新預測」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201908/16/P2019081600431.htm,最後更新日期2019年8月16日;「二零一九年第二季經濟情況及二零一九年本地生產總值和物價最新預測─附表一」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/201908/16/P2019081600431_317647_1_1565953520576.pdf,最後更新日期2019年8月16日。
2 「二零一九年五月至七月失業及就業不足統計數字發表」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201908/19/P2019081900450.htm,最後更新日期2019年8月19日。
3 「最新每月統計數字」,《統計數字》,土地註冊處,最後更新日期2019年9月3日
4 「1996-2000年住宅及非住宅樓宇買賣合約統計數字」,《統計數字》,土地註冊處,最後更新日期2012年12月11日;「2001-2005年住宅及非住宅樓宇買賣合約統計數字」,《統計數字》,土地註冊處,最後更新日期2012年12月11日;「2006-2010年住宅及非住宅樓宇買賣合約統計數字」,《統計數字》,土地註冊處,最後更新日期2012年12月11日。
5 《二零一五年施政報告》,2015年1月14日,第72段。
6 「臨時立法會參考資料摘要 全港發展策略檢討最後摘要報告」,立法會PELB(CR) TC 15/95 Pt 9號文件,1998年3月26日。
7 「新界東北新發展區規劃及工程研究 初議報告摘要」,《新界東北新發展區規劃及工程研究─勘查研究》,土木工程拓展署及規劃署,2008年10月,第1頁;「發展局局長在立法會發展事務委員會介紹洪水橋新發展區規劃及工程研究的初步發展大綱圖及第二階段社區參與的開場發言」。取自政府新聞公報網站:https://www.devb.gov.hk/tc/sdev/press/index_id_8024.html,最後更新日期2013年10月22日。
8《香港2030:規劃遠景與策略最後報告》,2007年10月,第78頁。
9《二零零七至零八年施政報告》,2007年10月10日,第10段。
10「古洞北及粉嶺北新發展區-主體工程、詳細設計及特設現金津貼撥款」,立法會發展事務委員會,立法會會CB(1)456/18-19(03)號文件,2019年1月22日,第2頁;「洪水橋新發展區,經修訂的建議發展大綱圖 資料摘要」,《洪水橋新發展區》,土木工程拓展署及規劃署,2008年10月,第18頁。
11《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第33頁。
12《長遠房屋策略》,運輸及房屋局,2014年12月,第5至6頁;「《長遠房屋策略》 2018 年周年進度報告」,運輸及房屋局,2018年12月,第2頁。
13「供申請售賣土地表制度的背景摘要」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/200802/29/P200802290195_0195_37074.pdf,最後更新日期2008年2月,第1頁。
14「資料摘要-香港的房屋供應」,立法會秘書處,立法會秘書處IN20/12-13號文件,2013年5月28日,第5頁。
15 「2004至2005年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2004-2005.pdf,最後更新日期2012年12月28日;「2005至2006年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2005-2006.pdf,最後更新日期2012年12月28日;「2006至2007年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2006-2007.pdf,最後更新日期2012年12月28日;「2007至2008年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2007-2008.pdf,最後更新日期2012年12月28日;「2008至2009年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2008-2009.pdf,最後更新日期2012年12月28日;「2009至2010年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2009-2010.pdf,最後更新日期2012年12月28日。
16「2018至2019年度賣地結果」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2018-2019.pdf,最後更新日期2019年4月16日。
17 「私人住宅-落成量、總存量、空置量及入住量」,《落成量及相關統計數字》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年8月6日;「私人寫字樓-落成量、總存量、空置量及入住量」,《落成量及相關統計數字》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年8月6日;「私人商業樓宇-落成量、總存量、空置量及入住量」,《落成量及相關統計數字》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年8月6日;「私人分層工廠大廈-落成量、總存量、空置量及入住量」,《落成量及相關統計數字》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年8月6日。
18 同18。
19「長遠房屋策略」,運輸及房屋局,2014年12月,第16頁。
20 同11,第85頁。
21 同11,第97頁。
22 同11,第97頁。
23 「香港2030+:元素三」。取自香港2030+網站:https://www.hk2030plus.hk/TC/building3.htm,最後更新日期2017年7月1日。
24 同11,第98頁。
25 同11,第98頁。
26 同11,第97至100頁。