時事分析 | 土地房屋及基建 | 2019-10-30 | 《信報》

一手空置稅可有作用?



行政長官於今年度的施政報告打出一套組合拳,從供應及需求方面多招齊發,處理房屋問題,其中最受爭議的,莫過於通過放寬按揭保險計劃的樓價上限,支援首次置業人士「上車」。部分人認為會令中高收入的專業人士受惠,亦有利於提振樓市,但也有人擔心放寛按揭會刺激樓價上升,並增加置業人士所承受的風險。

其實能夠左右樓市的因素甚多,即使撇除政經環境影響,聚焦於政府的單一舉措,對預示樓價起跌的作用也極其有限。因為政府介入樓市的方式,從來不只一種。於供應層面上,施政報告便預告2020年將預售居屋和「綠置居」單位增至1.2萬個[1],為2014年政府復售居屋以來出售最多資助房屋的一年。[2]雖然在一些人眼中,萬餘個預售單位仍猶如杯水車薪,但要說其對私人發展商的未來銷情全無影響,恐怕亦與事實不符。

當然,私人發展商現時更關心的,可能是政府計劃向空置一手私人住宅單位徵收的「額外差餉」(「一手空置稅」)。[3]「一手空置稅」這一招,究竟會成為理順住宅供應的殺手鐧,還是淪為花拳繡腿,相信不只是發展商,市民都會非常關注。

「一手空置稅」約等於樓價5%

一手空置稅,顧名思義就是對一手私人住宅單位的空置狀況作出規管。根據已刊憲的《2019年差餉(修訂)條例草案》,發展商每年需就旗下獲發佔用許可證(俗稱「入伙紙」)達12個月,但仍未售出或租出少於183日(約6個月)的一手私人住宅單位作出申報。

罰則方面,條例列明發展商需為上述未售出或租出的單位繳交額外差餉,金額相當於應課差餉租值的200%(在2019/20財政年度,一般單位的差餉徵收率為5%[4]),大約等如兩年的市值租金。以現時住宅單位約2.5%的平均租金回報率計算,額外差餉約等於樓價的5%。[5]2018年全港共有15,633宗一手私人住宅單位交易,牽涉總金額為約2,195億港元,即平均每宗交易額約為1,400萬港元[6],以此水平樓價計算5%的額外差餉,所涉金額將為約70萬港元。

草案將提交立法會,並計劃於通過後約三個月實施,目標為鼓勵發展商將一手私人住宅單位盡早推出市場[7]、理順樓市供應。

讓數字說話 一手空置稅能帶來大量供應?

要於政策推出前斷言成敗實在言之尚早,不過相信市民亦會有興趣從數字上看看,一手空置稅有可能帶來甚麼政策效果。

一手空置稅的政策目標是鼓勵發展商將一手私人住宅單位盡早推出市場,要評估效果,第一項當然是其可能帶動投入市場的單位數量及種類。

在此,可先談談政策所針對單位的數量。截至2019年6月30日,私人住宅一手市場已落成樓宇但仍未售出的單位,俗稱「貨尾單位」,數字約為10,200伙。[8]當中政策所針對、落成超過12個月的單位,數量約為5,100至7,500伙。[9]

至於單位類型方面,截至2019年3月31日,「貨尾單位」當中有31%實用面積少於40平方米(即少於430平方呎)、29%實用面積介乎40至69.9平方米(即430至752平方呎)[10],換言之「貨尾單位」當中有六成為市場上有較大需求的中小型單位。

單位落成後未有於市場上出售或出租,充其量只屬數字上的供應,而非實際供應,對紓緩房屋需求作用不大,上述單位正是現時一手空置稅草案所針對、希望能令其盡快推出市場形成實際供應的目標。不過,由於上述計算中可能包括發展商計劃用以出租或作服務式住宅的單位,相關資料將左右實際供應數字。同時,單位能否成功出售與面積與價格、市場氣氛、經濟狀況等因素有關,亦會影響實際投入市場的單位數目的計算。

鑽空子避徵稅 空有方案對症乏力?

政策的文本及涵蓋範圍固然重要,如何執行及避免漏洞,亦為重點之一。坊間就政策執行上有不少疑問,其中一個最多被提及的,就是發展商能否透過延後申請「入伙紙」,以迴避徵稅。就上述問題,可以先研究一下現時政府的批地流程。

現時政府的批地條款中列明土地的「建築規約」,當中規定發展商須在指定期限內,一般為48至60個月,完工並取得「入伙紙」,否則須向地政總署申請延長期限並繳補地價,補價金額由延遲一年須補交原地價2%,按年遞增至第六年的32%。[11]如業權人拒絕繳付補價或政府拒絕延長「建築規約」期限,政府可以收回土地,而過往亦曾出現類似個案。[12]

2018/19年度政府共售出14幅住宅用地,總成交金額約839億港元,平均每幅土地成交價約為60億港元,如以最低百分比的第一年延期補地價金額,即原地價2%計算,牽涉金額將為約1.2億港元(如繼續延期計算比率將進一步上升)。[13]以2018年全港一手私人住宅單位平均每宗交易金額約為1,400萬港元,額外差餉為平均每個單位約70萬港元計算[14],最低一年補地價金額約相等於向逾170個單位的徵稅總額。

如果能選擇,究竟發展商會爭取早日以合理價格售出單位,還是待更好價格而沽?相信其自有判斷。但早前樓市成交量萎縮,2019年6至8月平均每月一手私人住宅單位成交量為1,418伙,較2019年1至5月平均2,270伙下跌37.5%。[15]如樓市持續有大幅度轉向,令大量一手單位滯銷,發展商割價求售的壓力自然更大。究竟放寬按揭保險計劃的樓價上限會否改變成交走勢,各界亦正拭目以待。

項莊舞劍意在沛公 為徵二手空置稅開路?

坊間亦有聲音認為,開徵一手空置稅是否為推行二手空置稅,以進一步活化市場鋪路。翻查資料,2018年全港私人單位總數逾119萬伙[16],以同年全港私人單位空置率為4.3%計算[17],粗略估計全港現有空置單位達五萬個,數字上非常可觀。

不過當提及有為數可觀的供應時,難免令人聯想到「八萬五」年代供應大增的一段時間。回歸後政府曾訂下每年興建8.5萬個公營和私營住宅單位的目標,希望透過興建更多房屋,將物業價格維持在合理水平。[18]直至2002年11月政府公布停止賣地及停建居屋前[19],1997至2002年期間房屋落成及供應量平均為每年71,150伙,比對1995及1996年平均50,520伙大幅增加40.8%。[20]

上述期間房屋供應短期內大幅增加,加上受到亞洲金融風暴及非典型肺炎疫情衝擊,樓價受壓,樓價指數由1997年10月高位的172.9大跌66.2%,至2003年7月的58.4。當中樓價於1998年尾曾錄得9.6%回升,但1999年新落成單位大幅湧現後,指數再度向下。[21]當考慮是否進一步研究開徵二手空置稅時,政府宜密切關注社會、政治和經濟狀況,以及政府各項措施對樓市的影響,避免眾多不利因素與大量供應同時湧現,市民「接貨」乏力,重蹈上述時段的覆轍。

吸納意見釐清細節 方能對症下藥

住宅單位只落成卻不應市,猶如得物無所用。政府希望通過政策鼓勵發展商將一手私人住宅單位盡早推出市場,從供應面入手期望起穩定樓市作用,對盼望置業的市民而言,自然是受歡迎之舉。惟政府於草案提上立法會討論時,仍須研究各方意見,以便制訂執行細節,例如界定及處理服務式住宅及用作出租單位的相關事宜。當局未來亦要緊貼市況,適時調整,確保市場能健康地運作。

1《二零一九年施政報告》,2019年10月16日,第16段。
2「明年料售1.2萬伙居屋綠置居」,取自明報新聞網:https://news.mingpao.com/pns/要聞/article/20191017/s00001/1571249405637/明年料售1-2萬伙居屋綠置居,最後更新日期2019年10月17日。
3 同1,第10段。
4「差餉—徵收差餉的基準」。取自差餉物業估價署網站:https://www.rvd.gov.hk/tc/public_services/rates.html,最後更新日期2019年8月1日。
5「《2019年差餉(修訂)條例草案》刊憲」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/13/P2019091300283.htm,最後更新日期2019年9月13日;「立法會九題:未售出一手私人住宅單位—附件二」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/201906/19/P2019061200388_311978_1_1560914626485.pdf,最後更新日期2019年6月19日。
6「住宅買賣」,《物業市場統計資料》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年10月8日。
7「《2019年差餉(修訂)條例草案》刊憲」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/13/P2019091300283.htm,最後更新日期2019年9月13日。
8「私人住宅一手市場供應統計數字」,運輸及房屋局,2019年7月,第13頁。
9 因上述統計數字以年份劃分,未能將2018年10月前數字區分出來,故以上下限分別列出2017年或之前及2018年或之前的數字。資料來源:「私人住宅一手市場供應統計數字」,運輸及房屋局,2019年7月,第13頁。
10「立法會九題:未售出一手私人住宅單位—附件二」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/201906/19/P2019061200388_311978_1_1560914626485.pdf,最後更新日期2019年6月19日。
11「陳茂波網誌談房屋政策新措施」。取自政府新聞網:https://www.news.gov.hk/chi/2018/07/20180701/20180701_081807_445.html,最後更新日期2018年7月1日。
12「立法會十五題:『建築規約』期限」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201301/23/P201301230364.htm,最後更新日期2013年1月23日。
13「2018至2019年度賣地結果」,《賣地紀錄》,地政總署,最後更新日期2019年4月16日。
14 同6。
15 同6。
16「私人住宅—落成量、總存量、空置量及入住量」,《落成量及相關統計數字》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年10月8日。
17 同16。
18《一九九七年施政報告》,1997年10月8日,第51至52段。
19「房屋及規劃地政局局長孫明揚的聲明」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/200211/13/1113240.htm,最後更新日期2002年11月13日。
20「香港社會及經濟趨勢(2007年版)」,政府統計處,2007年11月,第166頁;「香港社會及經濟趨勢(2001年版)」,政府統計處,2001年11月,第138頁。
21「私人住宅—各類單位售價指數」,《物業市場統計資料》,差餉物業估價署,最後更新日期2019年10月8日。