時事分析 | 教育及人力資源 | 2019-10-31 | 《經濟日報》

特殊教育的理想與現實



每個人都有接受教育的權利,但有特殊教育需要(Special Educational Needs, SEN)的學童,卻受限於各種的身心障礙,難以應付一般的教學模式。政府在新一份《施政報告》提出增加相關服務的名額,並推行試驗計劃,冀提早辨識SEN學童。[1]同一時間,教育學者多年來提出不同教育方針,助他們獲得適切的學習支援。現時各國政府各施各法,讓社會邁向融合,但到底不同教育政策有何特色?哪一項更有助促進社會融合呢?

由隔離、融合到全納

特殊教育發展歷史悠久,社會在不同時期有不同的安置方式、教學策略和輔導方法,處理SEN學生的學習和適應問題。[2]發展初期,社會傾向將SEN兒童與普通兒童分隔,拒絕讓他們融入主流社會;至1975年,美國頒布《教育所有傷殘兒童法案》,為特殊教育訂立了基本原則[3];1978年,英國發表《華樂報告書》(Warnock Report),提出融合教育(Integrated Education)的理念和政策,同時指出必須盡量讓特殊學生在主流教育體系中生活和學習,[4]奠定了「融合教育」的論述和政策基礎。[5]

至1994年,「全納教育」一詞首次在西班牙《世界特殊需要教育大會:入學和質量》上被提出,[6]除了主張讓SEN學童擁有在主流學校學習的機會,更提倡學校重整課室的環境,以符合所有學童的學習需要[7],相對融合教育由學生適應學校環境,全納教育更傾向由學校主導,以確保SEN學童在普通課室裏獲得所需服務。[8]故學術界一般認為,全納教育是融合教育的延伸發展。[9]

全納教育:制度及法律入手 消除學習障礙

目前台灣、英國和美國均採用全納教育政策,並為此訂立針對性法例,特別強調消除歧視、及早識別/支援,以及為SEN學生提供適切的教育,包括為學生訂立個人學習計劃。

台灣《特殊教育法》訂明,學校需要為有身心障礙的學生在入學一個月內訂立個別化教育計劃,每學期至少檢討一次。[10]而英國的《2014年兒童與家庭法》實施後,亦為每名SEN學生提供一套度身訂造的教育、健康及照顧計劃[11],家長或學校若懷疑學童有SEN,可要求地方當局進行評估,並決定是否需要制訂計劃,若決定為需要,將由學校的特殊教育需要統籌主任、班主任、科目教師共同制訂,並由地方當局進行監察。[12]

此外,英國有主流學校為SEN學生提供彈性課程,學生無須跟足一般學生的時間表上課,學校會按他們的興趣和能力,設計適合的時間表。曾有本地傳媒到英國訪問一名就讀於主流學校、患有唐氏綜合症的學生,該校的特殊教育需要統籌主任知其喜歡烹飪,特別為他安排在下午上烹飪課,助其培養興趣和建立自信心。這個度身訂造的上課時間表,並非校方說了算,統籌主任設計時間表時會與學生和家長一同商討[13],賦予家長參與整個服務過程的權利。[14]與此同時,家長亦可就學校為其子女提供的評估、取錄與否及輔導服務決定等方面,向當地的教育部門提出上訴[15]。而三地的地方當局及教育機關,亦會定期評估及監督學校推行全納教育的情況,確保服務到位。

融合教育:三層支援模式 識別不同程度學生

至於實施融合教育政策的香港,目前採用「雙軌制」推行特殊教育,較嚴重或多重殘疾的學生,會在家長同意下轉介入讀特殊學校,其他SEN學生則入讀普通學校,與同齡學童一起接受教育,並要求學校以「全校參與」模式實行融合教育政策,以便有效地照顧學習差異。[16]

目前,教育局正實行「三層支援模式」,讓學校評估學生情況後,為有不同程度需要的學生提供適切支援。第一層為透過及早識別和優質課堂教學,幫助短暫或輕微學習困難的學生,避免問題惡化;第二層為額外支援有持續學習困難的學生;而第三層則集中加強支援個別問題較嚴重的學生。[17]

此外,政府亦會每年為學校提供撥款,支援SEN學童的學習需要,包括去年《施政報告》提出重整學習支援津貼,將每名第三層支援學生的津貼額由2.86萬元增至6萬元,第二層支援學生的津貼額則由1.43萬元增至1.5萬元[18],為學校提供更多經濟援助。教育局亦由2017/18學年起,在三年內分階段於每所公營普通中、小學增設一個學位教師教席,以便學校安排一名專責教師擔任特殊教育需要統籌主任。[19]

至於法例保障方面,香港於1996年訂立《殘疾歧視條例》,列明所有學校都有責任收錄有特殊教育需要的學生,並提供適切的支援。[20]平等機會委員會也在2001年推出《教育實務守則》,清楚列明各項名詞的定義、各持分者的法律責任,以及不同情況下的條例參考,協助教育界及公眾詳細理解《殘疾歧視條例》的精神和有關人士的權利及責任。[21]

理想與現實差距大 政策實施困難重重

不過,無論是「全納教育」或是「融合教育」,政策「落地」時往往面臨不少挑戰。隨着SEN學生人數上升,台灣開始面臨特殊教育老師人手不足的困境。目前台灣在高級中等[22]以下的教育階段均設有特殊教育班,分別為集中式特殊教育班、分散式資源班及巡迴輔導班[23],各特教班需由具特殊教育相關專業的特教老師任教。[24]以小學為例,台灣《高級中等以下學校特殊教育班班級及專責單位設置與人員進用辦法》規定,每班集中式特教班學生人數不可超過十人,每班設置兩名教師[25],師生比為1:5。但參考2018年度的數字,台灣國小特殊教育身心障礙類老師僅有5,355人,而同年度身心障礙類小學生卻有40,741人[26],師生比為1:7,明顯不符合法例規定。

至於在全納教育發展中走得較前的英國[27],近年亦面對各種問題。英國教育標準局2017/18年度報告顯示,不少學生因為有關部門審批緩慢,導致未能獲得適切的支援,2018年便有2,060名教育、健康及照顧計劃申請個案尚待審批,較2010年高出近三倍。[28]另外,2017年間共有5,800名SEN學生在就讀第10和第11年級期間,被學校以不正當手段「踢出校」[29],原因被指是部分學校不希望該校整體的GCSE(英國中學會考)成績表現被拉低。[30]由此可見,雖然全納教育概念備受追捧,但當實際套入教育制度之中,卻衍生出各樣難題,有效的實踐方案仍有待探究。

SEN生轉校被拒 歧視條例形同虛設?

香港的情況亦不遑多讓。融合教育政策推行超過20年,屢被批評成效不彰。[31]近年香港教育界、社福界,甚至SEN學童的家長,都多次要求政府檢討現行的融合教育政策,內容包括學校拒收、教師培訓不足等問題。

教育事務委員會轄下融合教育小組委員會(小組委員會)在2014年發表的報告中提到,有部分家長表示有些普通學校不願取錄SEN學生。[32]有傳媒早前訪問的SEN學童家長,亦指出其患有專注力不足/過度活躍症、讀障及有限智能的兒子,轉校時四度遭拒,原因包括「無人退學所以無位」、「私校support唔到SEN」等,更有人直接收到校長的轉校推薦信。[33]雖然現有的《殘疾歧視條例》列明學校不可拒收SEN學生,但有關注SEN學童權益的人士指出,基於「校本管理」方針,即使家長向教育局投訴,局方都會把投訴交回學校徹查,造成「自己人查自己人」。[34]

至於教師的專業發展,去年4月的審計報告提到,教育局推出的融合教育教師專業發展「三層課程」培訓目標尚未達標。2015/16至2019/20學年間,在「基礎課程」、「高級課程」和「專題課程」,分別共有219、572和326所學校未能達標。[35]小組委員會分析,可能鑒於許多在職教師工作繁重,難以離開崗位參加培訓。[36]亦有小學副校長透露,現時的培訓課程中,試教部分並不理想,因為一節40分鐘的課堂會有四或五名老師到訪,每人教約10分鐘,令學生感到奇怪。[37]

小組委員會提多項建議 改善現行安排

小組委員會在2014年發表的報告中,就上述問題提出建議。就拒收方面,委員會建議政府可探討可行模式,使學校能夠為校內有不同類別SEN學生提供適切的支援,及採取措施改善資訊的透明度,例如要求學校在學校概覽中加入取錄的SEN學生人數、為這些學生提供的支援服務,以及其他有助選擇學校的資料。[38]當然,資訊透明度提升不代表學校不會以其他理由拒收,但至少讓家長心裏有個譜。

而在教師培訓層面,委員會則建議向在職教師提供獎學金和晉升機會等誘因,鼓勵他們接受更深入的融合教育培訓、檢討現行培訓目標、就所有校長和教師按其需要完成三層課程中的某些課程訂定時間表,以及研究為在職教師安排到校培訓等。[39]教育局其後表示會仔細考慮各項建議,並會以積極及務實的態度處理。[40]

施政報告提出加強支援 前路仍漫漫

而顧及到現有架構的不足,今年的《施政報告》提出加強自閉症學童的第二層支援,包括由非政府機構提供的到校社會適應技巧小組訓練,預計約一萬名自閉症學童受惠。又計劃明年年初推行為期20個月的試驗計劃,在幼稚園或幼稚園暨幼兒中心為有特殊需要跡象的兒童提供早期介入服務。[41]

根據教育局提供的最新數字,在2018/19學年間,於公營普通中、小學就讀而有特殊教育需要的學生人數為49,080人。[42]政府有需要設法完善現有特殊教育政策,為SEN兒童提供更適切的支援,確保他們在合理環境下接受教育,同時要加強社會教育,加深市民對SEN的認識,讓更多人認同融合理念,達至真正的共融社會。

1 《行政長官2019年施政報告》附篇,第71頁,2019年10月16日。
2 「談談從『特殊教育』到『差異處理』的轉向」。取自立場新聞網站:https://thestandnews.com/society/談談從-特殊教育-到-差異處理-的轉向/,最後更新日期2017年11月13日。
3 Public Law 94-142 (USA),Version November 29, 1975, https://www2.ed.gov/about/offices/list/osers/idea35/history/index_pg10.html.
4 “The Warnock Report (1978) Special Educational Needs,” Education in England, http://www.educationengland.org.uk/documents/warnock/warnock1978.html, last modified November 11,2007.
5 同2。
6 「推進全納教育 為每一個學習者提供適合的教育」。取自人民網網站:http://edu.people.com.cn/BIG5/n1/2017/0522/c220605-29292043.html,最後更新日期2017年5月22日。
7 Linda Phillips, Regina H. Sapona and Barbara L. Lubic, “Developing partnerships in inclusive education : One school’s approach,” Intervention in School and Clinic 30(5)(1995), pp. 262-272.
8 「台灣、英國及美國的全納教育法例」,立法會秘書處,立法會IN15/13-14號文件,2014年4月17日。
9 許令嫻,〈融合或全納教育:未來香港教育邁進的方向〉,《教育發展與課程革新:兩岸四地的視域和經驗》,香港:港澳兒童教育國際協會,2003,第6頁。
10 台灣《特殊教育法施行細則》第10條,版本日期:2013年7月12日。
11 Section 25, Part 3, Children and Families Act 2014 (UK), Version 2014, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/6/part/3/crossheading/education-health-and-care-provision-integration-and-joint-commissioning/enacted.
12 同6。
13 「孩子的完美拼圖 我都做得到」。取自香港電台網站: http://www.liberalstudies.hk/video/programme.php?vid=ppuz15-0006,最後更新日期:2015年9月8日。
14 同6。
15 同6。
16 《全校參與模式融合教育運作指南》(第三版),教育局,2014年8月,第1頁。
17 同16,第40頁。
18 「每年額外撥8億元支援SEN學生 學校津貼按「人頭」計」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/245381/施政報告-每年額外撥8億元支援sen學生-學校津貼按-人頭-計,最後更新日期2018年10月10日。
19 「教育局通告第 8/2019 號特殊教育需要統籌主任」。取自教育局網站:https://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC19008C.pdf,最後更新日期2019年3月29日。
20 香港法律第487章《殘疾歧視條例》第24條,版本日期:2015年1月9日。
21 《殘疾歧視條例實務守則》,版本日期:2000年1月8日。
22 高級中等教育階段:由中央政府、直轄市政府、縣(市)政府或由私人依私立學校法設立,高級中等學校依其設立之主體為中央政府、直轄市政府、縣(市)政府或私人,分為國立、直轄市立、縣(市)立或私立。
23 台灣《特殊教育法》第二章第11條,版本日期:2019年4月24日。
24 同8。
25 台灣《高級中等以下學校特殊教育班班級及專責單位設置與人員進用辦法》第3、5條,版本日期:2018年11月13日。
26 「一○七年度特殊教育統計年報」,台灣教育部,2018年9月。
27 “Schools for everyone. Inclusive education in the UK.”, Best Start Education, http://beststarteducation.com/schools-for-everyone-inclusive-education-in-the-uk/, last modified November 15, 2017.
28 Ofsted, The Annual Report of Her Majesty’s Chief Inspector of Education, Children’s Services and Skills 2017/18 (London: Office for Standards in Education, 2018), December 4, 2018, p.53.
29 同28。
30 同28,第26頁。
31 黃錦良,<全面檢討融合教育政策>,《星島日報》,2017年1月25日,F03頁。
32 「教育事務委員會融合教育小組委員會報告」,教育事務委員會融合教育小組委員會,立法會CB(4)1087/13-14(01)號文件,2014年9月。
33 「SEN生轉校求援須跨區 4成父母感學界排斥」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/121764/01問卷調查-下-sen生轉校求援須跨區-4成父母感學界排斥,最後更新日期2017年9月27日。
34 同33。
35 「融合教育」,《審計署署長第七十號報告書》,審計署,2018年4月3日。
36 同32。
37 歐陽翠詩,〈融合教育︰徘徊十字路口〉,《香港01》周報第113期,2018年5月28日,A01,B01-B06頁。
38 同32。
39 同32。
40 「立法會:教育局副局長就『融合教育小組委員會的報告』議案總結發言」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201412/10/P201412100990.htm,最後更新日期2014年12月10日。
41 《二零一九年施政報告》,2019年10月16日,第32段;《二零一九年施政報告》附篇,2019年10月16日,第54頁;「到校學前康復計劃 2022學年名額達1萬」。取自明報新聞網站:https://news.mingpao.com/pns/教育/article/20191017/s00011/1571249417774/到校學前康復計劃-2022學年名額達1萬,最後更新日期2019年10月17日。
42 智經於9月10日透過電郵向教育局查詢2018/19年度的SEN學生人數,其於9月13日回覆。