時事分析 | 醫療衞生與健康 | 2019-12-02 | 《星島日報》

三個角度審視基層醫療人力資源



大眾健康是社會發展的基石,因此行之有效的醫療體系,是現代宜居城市不可或缺的一部分。假如形容醫療體系為一座龐大的「機器」,醫護專業人員便是當中必不可少的「齒輪」,每個職系環環相扣,「齒輪」之間如何緊密合作,合力推動「機器」持續運作,乃也是一門學問。

政府近年冀從市民求醫過程的首個接觸點──基層醫療──入手,扭轉「重治療,輕預防」的觀念,長遠減輕公營專科及醫院服務的壓力。[1]在服務重心轉移的過程中,各方有必要持續監察服務成效,包括檢視「齒輪」的數量和質素,能否應付「機器」運作時的需要。

為了有系統地討論香港基層醫療服務的不同面向,智經參考逾百份國際文獻,訂出六項具理論基礎的評估原則,當中的「質素保證」,正正是檢視協助各「齒輪」,即跨專業醫護團隊提供服務的措施,以及人力資源規劃、培訓及規管的狀況。[2]本文將以「質素保證」原則,審視本港基層醫療人力資源及跨團隊協作的不足。

21世紀側重慢性病管理 跨專業團隊角色備受重視

在分析本地基層醫療的「質素保證」前,應先明白社會對有關服務的需求,正由20世紀側重於處理急性疾病,逐漸演變為21世紀的慢性疾病管理。[3]世界衞生組織及多個關注團體去年發表報告指,慢性疾病普及,導致醫療體系需要長時間為大量患者提供治理。以往着重診斷和治療的培訓,可能已不足夠讓醫護人員應對需要持續護理的廣泛人口,因此具質素的社區醫護團隊是管理慢性疾病的關鍵。[4]

在香港,基層醫療服務由跨專業的醫護人員提供,例如西醫、牙醫、中醫、護士、藥劑師、物理治療師及營養師等。[5]過去也有不少由跨專業團隊提供的基層醫療服務的例子,例如醫管局於2009年起,分階段在聯網的特定普通科門診推出「健康風險評估及跟進護理計劃」,由護士、營養師及藥劑師等組成的團隊,為糖尿病和高血壓患者提供全面健康風險評估,以便控制病情及跟進護理。[6]以參與該項計劃的糖尿病患者為例,不論是出現相關併發症、總計死亡率,或是誘發心血管疾病的個案數字,均明顯低於沒有參與的患者[7],可見良好的跨專業護理模式是「質素保證」的重要元素。[8]

多項措施加強團隊協調 惟部分實效欠奉

為推動跨專業護理模式,當局早年引入多項措施,例如於2011年起陸續就主要慢性疾病和特定年齡組別的護理推出《參考概覽》,為醫護人員提供通用參考,例如針對篩查及轉介服務訂定流程指引,讓不同崗位的醫護人員更清楚各自的職責,助他們在社區提供持續、全面和以實證為本的護理。[9]

此外,當局亦推出《基層醫療指南》,為市民及醫療服務提供者,構建一個便於查閱社區基層醫療服務提供者執業資料及專業資格的電子資料庫[10],讓市民可在《指南》中尋找適合的醫護人員,也方便服務提供者轉介病人接受其他醫護服務。不過,《指南》只載列西醫、牙醫及中醫的執業資料,而當局現階段未有計劃把《指南》擴展至其他醫療人員。[11]

翻查資料,2017年已登記加入《指南》的西醫、牙醫及中醫數目,分別佔其註冊人數的11.9%、17.0%及18.5%,均不足兩成。有受訪中醫及西醫向智經表示不熟悉及沒意欲加入,更有市民批評其實用功能欠奉,包括未能透過平台預約醫療服務。由此可見,設立《指南》的初衷雖好,但當局應審視《指南》的定位和目標,並增加內容多元性和實用功能,如預約功能、宣傳健康資訊,以吸引醫護人員及市民使用。[12]

人手數量:護士、西醫及物理治療師嚴重不足

除了促進跨專業合作,「質素保證」也需要優秀的人力資源。以下將從人手數量、專業培訓及規管三方面,探討基層醫療的人力資源狀況。[13]

人手數量方面,衞生署自1980年起多次進行醫療衞生服務人力統計調查,以助策劃醫護人力資源。[14]而食衞局、教育局及教資會則會因應社會需求及統計數據,制定醫護專業的培訓學額[15],並資助院校建設醫療教育設施。[16]

根據當局推算,在2030年各基層醫護人員,只有藥劑師及脊醫的人手相對充裕,其他各醫療專業人手均出現短缺,特別是普通科護士、西醫及物理治療師,分別欠1,669、1,007及933人。[17]

從上述資料可見,不少專業職系的人手面臨嚴重不足,或會窒礙政府發展基層醫療的步伐。除了因應服務需求增加相關專業職系的學額外,當局亦可從聘任安排入手,例如加入彈性僱傭措施,因應情況靈活調配時間,以吸引有意投身半職或兼職醫護工作的潛在人手。[18]

專業培訓:須深化醫護人員基層醫療知識

至於專業培訓,現時本港醫護人員可分為職前及在職培訓兩個階段。有關職前培訓,本港法定註冊的醫護人員(脊醫除外)的培訓,主要由本地教育機構提供,其中香港大學、香港中文大學及香港理工大學為主要獲教資會資助的醫療專業培訓機構。[19]而各醫療專科的培訓年期不一,除中醫學生須通過執業試外[20],其他醫療專業在完成本地培訓課程及實習後,便可正式執業。[21]

至於四類現時無須法定註冊的基層醫療人員,包括營養師、臨床心理學家、言語治療師及足病治療師,前三者可由本地大專院校的自資或資助課程培訓出來,足病治療師則沒有本地的相關課程,無法「香港製造」。[22]另由於上述四類人員沒有相應的獨立法定規管機構,因此他們的執業資格,須視乎聘請機構準則。[23]

有關在職培訓,各個專業的執業要求和法例規定亦有所不同。受法定註冊規管的基層醫療人員中,所有註冊中醫師、專科醫生及專科牙醫,均須強制參與持續專業進修/持續專業發展計劃,其他醫療專業的進修計劃則屬自願參與性質,由所屬的管理局或委員會推行,但參與情況未如理想。[24]舉例,截至2016年底,本港14,013名正式註冊的西醫中,只有1,091人在同年獲發「普通科醫生自願延續醫學進修計劃」證書。[25]至於無須法定註冊的基層醫療人員,個別協會可能舉辦相關的交流及教育活動。[26]

值得注意的是,基層醫療的服務團隊着重社區層面工作,需具備異於在醫院服務的知識。以服務糖尿病患者為例,基層醫療會較側重預防及護理工作,包括教育患者如何控制血糖、護理傷口等;醫院則主要處理已出現的併發症。故此,政府應提供更大誘因,增加醫生接受家庭醫學培訓的意欲,以及為護士設立更適切的基層醫療培訓課程。[27]此外,由於現時沒有為醫生和護士以外的地區康健中心醫護人員提供進修課程,政府應盡快為各職系安排相關的適應課程及培訓,以確保服務符合社區所需。[28]

其實位於葵青區、剛投入服務的地區康健中心,除了協調社區內的社區及醫療服務[29],也可成為社區醫護人才的培訓基地。當局應撥出充裕資源,協助相關醫護人員掌握基層醫療相關知識及技能,從而建構穩建且高質的醫護團隊。[30]

專業規管:須確保準則切合社區需要

最後,在專業規管方面,本港一直奉行專業自主原則[31],各個醫療專業的法定管理局及委員會獨立執行其法定職能,包括訂立註冊規定、處理和調查投訴,並對違規的註冊人員施以紀律處分。規管機構亦有權評審本地培訓機構的課程,是否符合註冊要求;而對於海外培訓的專業人員,規管機構也會訂明標準,允許具備認可資歷或通過執業試的醫護人員在香港執業,保證他們符合專業標準。[32]

至於不受法定規管的基層醫療人員,現時大部分會透過以學會為本的自願註冊安排進行自我規管。政府於2016年推出「認可醫療專業註冊計劃」,團體須進行自我和外界同儕評審,而獲委任的獨立認證機構,將為有關團體制訂標準,確保會員具備相應的專業水平。上述計劃正優先審視15個醫療專業[33],包括基層醫療團隊中的言語治療師、足病診療師、營養師及臨床心理學家,其中言語治療師及聽力學家的所屬團體已獲認證。[34]

隨着多個地區康健中心將會陸續落成,跨專業團隊提供的服務將擴展至社區,醫護人員的職權及責任或許有所改變[35],以往看似行之有效的專業規管準則,是否能配合本港醫療體制的改變,以確保基層醫護人員的服務質素,值得業界詳細探討。

話說回來,人一生很大機會患上不同疾病,而慢性病的普及,也凸顯市民需要由家庭醫生帶領的跨專業醫護人員,持續協助管理健康。一個社會能否擁有質量並重的跨專業醫護團隊,對確保全民健康極為關鍵。政府應適時以「質素保證」原則,檢視基層醫療的人力資源和配套,別讓本港的基層醫療發展藍圖淪為空談。

1 《行政長官2019年施政報告》,行政長官辦公室,2019年10月16日,第36至37段。
2 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第3頁。
3 Sheri D Pruitt and JoAnne E Epping-Jordan, “Preparing the 21st century global healthcare workforce,” British Medical Journal 330 (2005), p. 637.
4 “Technical package for cardiovascular disease management in primary health care (Team-based care),” World Health Organisation, 2018, p. 9.
5 「進階搜尋」。取自基層醫療健康辦事處網站:https://apps.pcdirectory.gov.hk/Public/Search/AdvancedSearch.aspx,查詢日期2019年10月29日。
6 「醫療服務改革-共同護理計劃」,衞生事務委員會,立法會CB(2)1015/09-10(03)號文件,2010年3月8日,第6頁。
7 Eric Yuk Fai Wan et al., “Five-Year Effectiveness of the Multidisciplinary Risk Assessment and Management Programme–Diabetes Mellitus (RAMP-DM) on Diabetes-Related Complications
and Health Service UsesdA Population-Based and Propensity-Matched Cohort Study,” Diabetes Care 41 (2018), pp. 49-52.
8 同2,第60頁。
9 「參考概覽」。取自基層醫療健康辦事處網站:https://www.fhb.gov.hk/pho/tc_chi/initiatives/frameworks.html,最後更新日期2019年10月16日;“Module 10 Diabetic Eye Disease,” Primary Healthcare Office, https://www.fhb.gov.hk/pho/english/resource/files/professionals_DM_Module10.pdf, accessed October 29, 2019.
10 「關於《基層醫療指南》」。取自基層醫療健康辦事處網站:https://apps.pcdirectory.gov.hk/PCD_SP/TC/AboutPCD.htm,查詢日期2019年10月29日。
11 同2,第58頁。
12 同2,第58、59、147頁。
13 同2,第61頁。
14 「醫療衞生服務人力統計調查」。取自衞生署網站:https://www.dh.gov.hk/tc_chi/statistics/statistics_hms/statistics_hms_bg.html,最後更新日期2007年8月22日。
15 《醫療人力規劃和專業發展策略檢討報告》,食物及衞生局,2017年6月,第60頁。
16 「提升大學教育資助委員會資助大學的醫療教學設施」,衞生事務委員會及教育事務委員會,立法會CB(2)606/18-19(01)號文件,2019年1月21日。
17 同15,第56至70頁。
18 「提升醫護質量 方可推動基層醫療發展」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/902,最後更新日期2019年10月14日。
19 同15,第56至70、103頁。
20 《2019年中醫執業資格試考生手冊》,香港中醫藥管理委員會,2018年9月,第1至2頁。
21 同15,第56至70頁。
22 「人類營養學深造文憑」。取自香港大學進修專業學院網站:https://hkuspace.hku.hk/cht/prog/postgrad-dip-in-human-nutrition,查詢日期2019年10月30日;“Master of Social Sciences in the field of Clinical Psychology,” The University of Hong Kong, https://www.psychology.hku.hk/?page_id=1830, accessed October 30, 2019; “Master of Speech Therapy (MST),” The Hong Kong Polytechnic University, https://www.polyu.edu.hk/cbs/web/en/programmes/all_programmes/17/?cid=33&did=73&tag=1, accessed October 30, 2019.
23 同2,第65頁。
24 同2,第66頁。
25 同15,第68頁。
26 “Latest events,” The Hong Kong Association of Speech Therapists, https://speechtherapy.org.hk/content/booking/, accessed October 31, 2019;「最新消息」。取自香港營養師學會網站:https://www.hkna.org.hk/zh-hant/news/第六屆海峽兩岸暨港澳營養改善學術會議-14-15092018,查詢日期2019年10月31日。
27 同18。
28 同15,第72頁。
29 「全港首個地區康健中心正式開幕」。取自政府新聞公布網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/24/P2019092400712.htm,最後更新日期2019年9月24日。
30 同15,第73頁。
31 同15,第73至75頁。
32 同15,第71至80頁。
33 15個不受法定規管的醫療專業,包括聽力學家、聽力學技術員、足病診療師、臨床心理學家、牙科手術助理員、牙科技術員/技師、牙科治療師、營養師、配藥員、教育心理學家、製模實驗室技術員、視覺矯正師、義肢矯形師、科學主任(醫務)及言語治療師。資料來源:「認可醫療專業註冊計劃」。取自衞生署網站:https://www.dh.gov.hk/tc_chi/useful/useful_ar_scheme/useful_ar_scheme.html,最後更新日期2018年2月2日。
34 「認可醫療專業註冊計劃」,衞生事務委員會,立法會CB(2)369/18-19(01)號文件,2018年12月,第1至2頁。
35 同15,第73頁。