時事分析 | 醫療衞生與健康 | 2019-12-09 | 《星島日報》

本港基層醫療健康服務 未算觸手可及



每年冬季流感肆虐,醫院「爆煲」彷彿已成意料中事,市民去公立醫院急症室求診,輪候上數小時是等閒事[1],去看私家醫生,也會發現診所內坐滿病人,令人感到非常不便。為了應付今年冬季流感高峰期,醫管局便在今年12月至來年4月,額外資助三萬多名參加特定計劃的長期病患者,向私家醫生求診兩次,希望分流公院壓力。[2]

其實,即使並非流感高峰期,相信每位市民都希望醫護服務觸手可及。近年政府期望透過市民求醫的首個接觸點--基層醫療--照顧市民的健康,並提升市民「治未病」的預防意識,當中服務是否觸手可及,是衡量其成效的關鍵之一。

根據由智經參考國際文獻制訂、用作評估本港基層醫療健康發展的分析框架,所謂「服務可及」,是指任何人在有需要時,均能獲得適切的基層醫療健康護理,條件包括醫護費用可負擔、預約診治及時、求醫地點易達。[3]以下將按這三大條件,分析本港基層醫療健康服務的發展,並指出政府計劃在全港18區設立的地區康健中心[4],在改善基層醫療健康「服務可及」的潛力。

條件一:醫療費用容易負擔嗎?

第一大條件,是醫護費用可負擔。本港的基層醫療健康服務,主力由私營醫療界別提供,以診症人次計算佔市場約七成,是較有經濟能力和願意多付診費市民的選擇;而公營醫療的收費則較為低廉,主要照顧低收入人士、弱勢社群、長期病患者和貧困長者的需要。[5]根據香港醫學會2018年的調查,本港私人執業的普通科或家庭醫學專科醫生一般診症,收費中位數為300元[6];而公營醫管局普通科門診每次診症費用為50元[7],即私營服務一般收費較公營貴五倍。

雖然私營服務滿足了大部分市民對普通科門診服務的需要[8],惟在資源有限,而慢性疾病的治理和長者的健康服務過分倚賴公營醫療系統的情況下,收費較相宜的公營服務已近飽和,醫管局轄下73間普通科門診診所,使用率超過95%。[9]其求診人次亦預料會由2013/14年度的581.4萬,增至本年度的615.4萬。[10]

公營基層醫療服務的需求如斯龐大,當局遂透過多種資助模式,試圖將市民引導至私人市場,加強「以地區為本」的服務,減輕市民在私營市場求醫時的經濟壓力之餘,也希望紓緩公營醫療系統的負擔。[11]

資助模式一:錢跟人走

現時政府主要以兩種模式,將市民從公營服務引導至私人市場,其一是以服務券(service voucher)資助市民,當中港人最熟悉的,莫過於自2009年起推行的長者醫療券計劃。該計劃旨在透過醫療券,資助長者在其所屬社區,挑選和使用切合他們需要的基層醫療健康服務,包括西醫、中醫、牙醫、物理治療師、放射技師等十類醫護專業人員提供的私營服務,所使用的醫療券金額,政府會以月結形式付還服務提供者。[12]

資助模式二:公私營合作

另一種模式,是由政府以實報實銷形式,資助向市民提供服務的私營醫療單位。[13]醫管局於2014年起,逐步在全港18區推行普通科門診公私營協作計劃,邀請患有高血壓或糖尿病而病情穩定的醫管局普通科門診病人,以公營普通科門診的價錢,在社區接受私家醫生診治。[14]目前,參與計劃的私家醫生,每年最多可就每名參與計劃的病人,獲取3,408元(包括醫管局發還的資助款項及病人直接繳付的50元門診費用[15]),涵蓋最多十次診症。[16]

由此看來,本港的基層醫療健康服務系統,頗為照顧市民的負擔能力。

條件二:預約診治服務是否及時?

第二大條件,是預約診治及時。在這方面,本港公營基層醫療服務面對一定挑戰,包括服務時間覆蓋不足,以及輪候時間冗長。醫管局普通科門診服務主要照顧兩類病人,包括患有糖尿病、高血壓等病情穩定的長期病患者,以及患有感冒、腸胃炎等症狀較輕的偶發性疾病患者。[17]前者可於每次覆診後安排下次覆診時間,無須另行預約;後者只可透過醫管局電話預約系統,預約未來24 小時的診症時段。[18]雖然醫管局近年不斷改善電話預約系統,令其更容易使用,不過由於名額供不應求,市民即使接通電話,也未必能預約服務。[19]

至於開放時間,現時基層醫療服務未能全面顧及市民在夜間和假日的求診需要。醫管局普通科門診的應診時間,一般為周一至五早上9時至下午5時,以及周六早上9時至下午1時[20],有提供夜診服務的,則僅佔31.5%(23間),在周日及公眾假期夜診的,更只有17.8%(13間)。[21]由於全港普通科門診和私家診所提供的夜診服務有限,有意見認為,這導致間發病市民別無他選,只能前往公立醫院求診,加重急症室服務壓力。[22]

除了門診服務,物理治療、職業治療、醫務化驗等專職醫療,在基層醫療健康中的角色同樣不可或缺,例如慢性呼吸系統疾病患者,可能需要物理治療師和職業治療師,協助他們加強呼吸系統功能和適應日常的活動。[23]以服務人次相對較多的物理治療及職業治療為例,醫管局門診2017/18年度一般穩定新症病人的輪候中位數分別為9和18個星期,即兩個月及四個多月才可獲得服務。[24]有物理治療師組織更指出,根據2018年下半年的數據,醫管局物理治療門診穩定新症個案最長的輪候時間約為33.3個星期,即超過八個月,輪候時間冗長,除增加病人不必要的痛苦外,更可能延誤治療,令個案由急性延至慢性痛症。[25]

條件三:服務地點是否易達?

第三大條件,是求醫地點易達。本港大部分基層醫療健康服務由私營界別提供,包括由私家醫生提供門診診症服務,以及12間私家醫院附設的門診服務。[26]根據衞生署於2016年的統計,全港約有5,000間私家診所[27],地點遍布社區。醫管局轄下普通科門診診所雖然數量較少(73間),但同樣遍布全港18區。[28]因此概括而言,本港的基層醫療健康服務,地點尚算易達。

地區康健中心更能負擔 疏導病人減公院壓力

根據以上三個標準,本港基層醫療健康服務縱有一定基礎,惟可及性仍有不足。不過,政府計劃於全港18區設立的地區康健中心,卻提供了改善契機。

首先,在服務地點方面,政府計劃陸續在全港18區設立地區康健中心,首間已在今年9月於葵青區開幕,預計本屆任期內可以在另外六個地區成立中心。[29]參考葵青區的做法,地區康健中心除了有一個主中心,旗下還會設立五個附屬中心,有望覆蓋當區更多不同位置居民的醫療需要。[30]

收費方面,地區康健中心以醫社合作資助模式為基礎[31],再混合上述的公私營合作及錢跟人走兩種模式,多管齊下提供資助,確保市民能夠負擔醫療服務。醫社合作是政府資助非政府機構,為地區居民提供基層醫療健康服務。政府透過公開招標,物色非政府機構負責運營地區康健中心,再由中心向社區內的私營醫療服務提供者購買服務。[32]中心的租金、採購及安裝所需設備的費用由政府支付,而非政府機構則承擔中心其他營運成本及基礎設施費用。[33]

中心的服務收費則是採取公私營合作及錢跟人走的模式。所屬地區居民可免費於中心獲取由護士、藥劑師及社工提供的服務,而接受醫務諮詢、中醫、物理治療、職業治療、營養學等服務,則需要繳付經政府補貼後的自付費用。[34]以一般醫務諮詢為例,政府會提供250元的補貼,居民需繳付差額;至於物理治療、職業治療、視光學、言語治療等其他醫療服務,病人最多自付150元。[35]而已參加長者醫療券計劃的長者,亦可以從醫療券賬戶繳付中心計劃的服務費用。[36]

透過各種資助,地區康健中心可將病人從公營醫療系統疏導至私營,有望紓緩基層醫療健康服務籌額供不應求,以及輪候時間冗長的問題。病情穩定的長期病患者和輪候專職醫療服務的病人,可以由公營服務,疏導至社區的私營服務提供者接受診治,這些病人可以更便捷地在居住當區得到服務,醫管局普通科門診亦可以騰出籌額,診治更多偶發性疾病的患者。

但值得注意的是,地區康健中心仍然未能照顧在夜間發病市民的求診需要,因區內網絡的私家診所,大多未有提供夜診服務,而且中心主要服務為助病人管理慢性病,而非偶發性疾病。[37]

總括而言,地區康健中心的成立,有望改善本港的基層醫療的「服務可及」。隨着市民對中心的服務需求增加,政府應考慮增撥資源,建設更多附屬中心,使基層醫療健康的概念融入社區,更為觸手可及。[38]

1 鄭翠碧,「【流感高峰】3公院急症室需輪候逾8小時 醫管局加開1500病床應對」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/308623/,最後更新日期2019年3月21日。
2 〈醫局撥7億加牀900迎流感 分流公院壓力 額外資助長期病患看私醫〉,《明報》,2019年11月29日,A12頁。
3 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第74頁。
4 「地區康健中心的背景資料」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最後更新日期2019年10月30日。
5 同3,第21、74至75頁。
6 「香港醫學會 二零一八年醫生收費調查」。取自香港醫學會網站:https://www.thkma.org/pressrelease/details/20190125_a1.pdf,最後更新日期2019年1月25日,第3頁。
7 「醫療收費」。取自醫院管理局網站:http://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10045&Lang=CHIB5,最後更新日期2017年6月18日。
8 同3,第26至27頁。
9  「審核二零一九至二零二零年度開支預算 管制人員的答覆(答覆編號:FHB(H)379)」。取自食物及衞生局網站:https://www.fhb.gov.hk/download/legco/replies/190410_sfc/fhb-h-c.pdf,查詢日期2019年10月29日,第1,255頁。
10 「醫院管理局年報2013-2014」。取自醫院管理局網站:http://www.ha.org.hk/ho/corpcomm/ar201314/pdf/FullSet.pdf,查詢日期2019年10月29日,第212頁;「二零一九至二零財政年度政府財政預算案 總目140—食物及衞生局(衞生科)」,食物及衞生局,2019年2月27日,第398頁。
11 同3,第77頁。
12 「長者醫療券計劃背景」。取自醫療券網站:https://www.hcv.gov.hk/tc/pub_background.htm,最後更新日期2019年6月26日;「醫療服務提供者」。取自醫療券網站:https://www.hcv.gov.hk/tc/pub_service_area.htm,最後更新日期2019年6月26日。
13 同3,第78頁。
14 「普通科門診公私營協作計劃 (門診協作)」取自醫院管理局網站:https://www3.ha.org.hk/ppp/gopcppp.aspx,查詢日期2019年10月29日。
15 同14。
16 「門診公私營協作計劃調整私家醫生服務費」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201907/23/P2019072300584.htm,最後更新日期2019年7月23日。
17 「立法會四題:醫院管理局普通科門診服務」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201804/25/P2018042500636.htm,最後更新日期2018年4月25日。
18 同9,第265頁。
19 同3,第80頁。
20 「所有普通科門診診所」。取自醫院管理局網站:http://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=200250&Lang=CHIB5&Dimension=100&Parent_ID=10052,查詢日期2019年10月30日。
21 「醫院管理局2019 年度夜間、星期日及公眾假期普通科門診服務」。取自醫院管理局網站:http://www.ha.org.hk/haho/ho/hesd/gopc2019holiday_chi.pdf,最後更新日期2018年12月14日。
22 同17。
23 《家庭醫生 照顧身心 醫護夥伴 健康同行 香港的基層醫療發展策略文件》,食物及衞生局,2010年12月,第11至12頁。
24 「立法會二十二題:專職醫療人員的人力規劃及培訓附件一」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/201805/02/P2018050200945_282820_1_1525265511836.pdf,最後更新日期2018年5月2日。
25 「物理治療起動就有關“醫院管理局的機構管治及人手狀況”的意見書」,衞生事務委員會,立法會CB(2)965/18-19(15)號文件,2019年3月13日。
26 同3,第79頁。
27 「私營醫療機構條例草案」,食物及衞生局,立法會FH CR 3/3231/16文件,2017年6月14日,第2頁
28 同20。
29 《行政長官2019年施政報告》,行政長官辦公室,2019年10月16日,第37段。
30 「葵青區地區康健中心」,立法會衞生事務委員會,立法會CB(2)1864/17-18(01) 號文件,2018年7月16日,第2頁。
31 同4。
32 「地區康健中心的主要功能及特色」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/key_functions_and_features.html,最後更新日期2019年10月30日。
33 同30,第3頁。
34 「常見問題」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/general_public.html#gp-faq,最後更新日期2019年10月30日。
35 同34。
36 同34。
37 「服務範圍」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/general_public.html#scope-of-service,最後更新日期2019年11月6日。
38 同3,第82頁。