時事分析 | 醫療衞生與健康 | 2020-01-10 | 《經濟日報》

成立法定組織 提升基層醫療監管水平



政府近年試圖透過設立地區康健中心,讓市民只需要留在社區,便可獲取跨專業醫護人員,包括西醫、中醫、物理治療師、營養師等提供的服務。[1]如此願景,固然美好,但落實時的挑戰一點也不少,例如個別醫護人員服務質素不佳,甚至出現醫患糾紛,在服務團隊涉及眾多專業和機構的情況下,應由誰負責統一監察、調查,並公道地處理?

當然,醫療監管制度目前是存在的,問題是公營和私營醫療服務的監管制度各有不同,前者主要由醫院管理局根據《醫院管理局條例》監管,後者由衞生署根據《私營醫療機構條例》按機構類型規管,而純為中醫和其他專職醫療人員執業的場所,卻不受《私營醫療機構條例》監管,[2]這些專業人員的執業主要由各自的專業管理委員會分別按照《中醫藥條例》及《輔助醫療業條例》及其專業守則去監管。[3]這個由多個機構按照不同制度監管的現象,不利統一處理市民求助,也難以促進跨專業醫護團隊協作。

因此,本港的基層醫療健康服務,即市民在求醫過程的首個接觸點,需要一套統一的質素評估與監察制度,才能真正確保服務的質素。[4]制度落實時也需要一個獨立機構,負責執行評估與監察的工作。

以法定組織形式設立 掌握法律權力監管

政府去年3月成立基層醫療健康辦事處,負責監督基層醫療健康的發展和推廣策略,集中發展地區康健中心,監察中心營運機構的表現。[5]地區康健中心以公私營合作模式營運,每個中心網絡內至少有十名西醫、十名中醫及十名其他專業醫護人員[6],政府亦已落實全港18區均會設立地區康健中心[7]。不過,以目前基層醫療健康辦事處的權責及資源,將不足以應付監管規模如此龐大的服務,政府有必要提升基層醫療健康辦事處的職能及權力,成立類似醫管局的獨立法定機構「基層健康管理局」(下稱「健康管理局」),以法定組織的形式,監管地區康健中心所提供的基層醫療健康服務,以有效規劃服務和持續改善質素,確保資源得以善用。[8]

健康管理局可隸屬食物及衞生局,專責為督導基層醫療健康服務的發展,以及獨立監管地區康健中心內由不同機構(包括私營醫療機構及非政府組織)所提供的基層醫療健康服務。[9]

何謂法定組織?一個法定組織乃根據有關法例的規定執行公共職能的角色。[10]以醫院管理局為例,它便是根據《醫院管理局條例》,負責管理全港公營醫院及相關的醫療服務。[11]健康管理局若以法定組織形式成立,政府需要就其職能與權責立法,相比現時的辦事處擁有的職權,該局更具法例賦予的更大權力,以監管基層醫療健康服務。另外,法定組織的成員不單只有政府人員,政府亦會委任具相關才幹、專長、經驗和服務熱誠的社會人士出任[12],讓公眾有機會直接參與基層醫療健康發展[13],從而提升該局的透明度和問責性。

因應地區康健中心以公私營協作的模式發展,健康管理局需要跟公營醫療部門和私營醫療機構打交道。安排該局隸屬於食物及衞生局,同時作為一個獨立法定機構,可以確保其發展與政府的基層醫療健康政策目標一致,能夠與衞生署及醫管局等其他政府部門互相協調;而維持其與私營機構交往,例如與私家醫生簽訂合約合作的靈活性。[14]就像醫管局作為政府醫療改革計劃的一員,又可自行決定和不同的私營醫療機構、非牟利組織合作,推出白內障手術、腸道檢查、普通科門診等各類公私營協作計劃。[15]

另一方面,為支援地區康健中心推展至全港18區,不但需要一般的營運成本,聘請地區醫護人手和為支援人員提供培訓,涉及大量開支,應獲得政府獨立財政撥款以支持運作,而非分薄醫管局的資源。[16]在法例和獨立撥款的加持下,將容許健康管理局更靈活、更有效地規劃和控制有關基層醫療健康的財政預算及資源分配,以提供足夠和高效率的醫護服務。[17]這有如醫管局,可根據法例賦予的權力,運用其獨立撥款自行釐定所有僱員的薪酬及服務條件。[18]

借鏡英格蘭經驗 制訂服務質素評級標準及監管程序

健康管理局有資源有權力後,具體應執行甚麼職能?其中一個方向,是借鑑英格蘭獨立監管醫護服務的質素委員會(Care Quality Commission,下稱委員會)的經驗,制訂針對基層醫療健康的法定監管程序、行政管理安排及質素評估制度。[19]該會屬半官方機構,是英格蘭所有醫療及社區護理服務的獨立監管者,其職責之一是監察基層醫療服務,包括公私營普通科門診服務、牙醫服務。[20]所有公私營基層醫療服務提供者均需要向委員會註冊[21],委員會就服務制訂護理標準,持續巡查及評核服務表現,並向公眾公布服務提供者的表現評級與相關資訊。[22]

委員會所制訂的護理標準主要針對服務是否安全、有效、關懷並積極回應病人的需要,以及具備良好管治,從而為提供者的服務質素評級。[23]評級分為四個級別:優異(outstanding)、良好(good)、有待改善(requires improvement)以及欠佳(inadequate)。質素委員會按表現評級而決定巡查的次數,如表現欠佳的服務提供者每半年須至少一次,表現良好或優異則可每五年一次,巡查隊伍亦有機會進行突擊檢查行動。[24]

若然服務質素不達標,委員會可採取各種行動,指令服務提供者改善,以及懲處他們,例如發出警告通知,指示需執行的改進行動及改進限期、更改其註冊狀況以限制其服務、罰款,甚至檢控危害病人安全的機構或醫護人員。[25]

當地區康健中心相繼落戶全港18區,中心勢將成為市民接受基層醫療健康服務的重要一環,必須得到獨立機構有效監管其服務質素,為市民把關。以獨立法定組織形式成立基層健康管理局,主導基層醫療健康服務的發展與監管,將有助提升其服務規劃和資源運用的靈活性,更有職權去監察不同的服務提供者,最終使所有市民均可享用優質的基層醫護服務,擁有健康人生。

1 「地區康健中心的背景資料」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最後更新日期2019年11月6日;「地區康健中心的主要功能及特色」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/key_functions_and_features.html,最後更新日期2019年11月6日,最後更新日期2019年11月6日。
2 註:如果同一醫療服務處所內有西醫、牙醫、中醫和專職醫療人員執業,而因有西醫和牙醫執業而須根據《私營醫療機構條例》領牌,該機構的牌照亦會涵蓋其中醫和專職醫療人員提供的服務。資料來源:「新規管制度—常見問題」。取自衞生署私營醫療機構規管辦公室網站:https://www.orphf.gov.hk/tc/regulatory_regime/new_licensing_scheme_faq,最後更新日期2019年10月14日。
3 「中醫的紀律」。取自香港中醫藥管理委員會網站:https://www.cmchk.org.hk/cmp/chi/#main_rcmp06.htm,查詢日期2019年12月18日;「關於我們—職能」。取自輔助醫療業管理局網站:https://www.smp-council.org.hk/smp/tc/content.php?page=abt_func,查詢日期2019年12月18日。
4 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第111至116頁。
5 「政府成立基層醫療健康辦事處」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201903/01/P2019030100682.htm,最後更新日期2019年3月1日。
6 “Tender for the Provision of Services to Operate the Kwai Tsing District Health Centre,” Food and Health Bureau, September 2018, p. 96.
7 「地區康健中心的背景資料」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最後更新日期2019年11月6日。
8 同4,第144頁。
9 同4,第144頁。
10 「諮詢及法定組織」。取自民政事務局網站:https://www.hab.gov.hk/tc/policy_responsibilities/District_Community_and_Public_Relations/advisory.htm,最後更新日期2019年9月23日。
11 「簡介」。取自醫院管理局網站:https://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10008&Lang=CHIB5&Dimension=100&Parent_ID=10004,查詢日期2019年11月27日。
12 同10。
13 《人人健康 展望將來》,基層醫療服務工作小組,1990年12月,第143頁。
14 同13,第143至144頁。
15 「醫院管理局聯網服務總監歡迎辭」。取自醫院管理局網站:https://www3.ha.org.hk/ppp/aboutus_a.aspx,查詢日期2019年11月28日。
16 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第144至145頁;「總目140-政府總部:食物及衞生局(衞生科)」。取自2019-20年度財政預算案網站:https://www.budget.gov.hk/2019/chi/pdf/chead140.pdf,查詢日期2019年11月28日。
17 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第144至145頁;「立法會十七題:對公營醫療機構進行衡工量值式審計」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201911/13/P2019111300541.htm,最後更新日期2019年11月13日。
18 「機構管治」。取自醫院管理局網站:https://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10010&Lang=CHIB5&Dimension=100&Parent_ID=10004,查詢日期2019年11月28日。
19 同4,第144頁。
20 “Who we are,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/about-us/our-purpose-role/who-we-are, last modified November 13, 2019; “Guidance for providers,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/guidance-providers/nhs-trusts/guidance-providers, last modified October 31, 2019.
21 “Registering and monitoring services,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/what-we-do/how-we-do-our-job/registering-monitoring-services, last modified June 20, 2017.
22 “How we do our job,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/what-we-do/how-we-do-our-job/how-we-do-our-job, last modified June 20, 2017.
23 “Key lines of enquiry for healthcare services,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/guidance-providers/healthcare/key-lines-enquiry-healthcare-services, last modified June 13, 2018.
24 “When we will inspect GP practices,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/guidance-providers/gps/when-we-will-inspect-gp-practices, last modified November 5, 2019.
25 “Taking action,” Care Quality Commission, https://www.cqc.org.uk/what-we-do/how-we-do-our-job/taking-action, last modified May 29, 2017.