時事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-01-24 | 《信報》

土地共享初出台 須留意三點細節



要有穩定的房屋供應,必須有充足的土地。據估計,現時大型發展商合共擁有不少於1,000公頃的新界農地,面積約等於全港房屋土地面積的四分之一[1],是龐大的土地資源。政府提出的「土地共享先導計劃」(先導計劃),正是旨在釋放這類土地的發展潛力。[2]但計劃能否回應社會需求、符合公眾期望,有幾點必須注意。

根據《先導計劃》文件,每個項目須提供不少於五萬平方米的新增總樓面面積,以及最少額外 1,000 個房屋單位(以每單位 50 平方米計),當中不少於七成須用作政府屬意的公營房屋或「首置」發展項目,並由政府決定發展方向,發展商可在其餘用地上發展私營房屋。[3]

先導計劃的申請時限為三年,最多涉及150公頃私人土地。[4]按政府假設,若這150公頃土地的地積比率平均可增加2.5倍,即可提供約375萬平方米新增總樓面面積。以當中不少於七成用作公營房屋發展計算,即可供應約260萬平方米新增公營房屋總樓面面積,大約相等於5.2萬個單位(以每單位 50 平方米計)。[5]

關注一:市民重視公私合營透明度 法定組織加強監管

先導計劃有望增加房屋供應,但市民對公私合營模式並非全無疑慮。智經於2018年進行的《發展香港房屋土地意見調查》指出,有65.0%的受訪者同意政府應提供誘因吸引發展商合作,利用其土地發展私人房屋及資助房屋,但亦有41.5%受訪者擔心公私營合作會造成政府向地產商輸送利益。[6]

要釋除公眾疑慮,必須確保相關項目的透明度。事實上,當局已準備為先導計劃推出多項措施,包括成立跨專業公務員團隊組成的中央小組,統籌及為計劃提供諮詢服務;以及成立由不多於十名可來自法律、房屋、發展等界別專業人士組成的專責顧問小組,就計劃的運作及提出建議,並就先導計劃下所收到各宗申請是否可予接納,向政府提供意見。[7]

當局亦表明會將先導計劃的資料、接獲的申請及每宗申請的進度向公眾發布,並在顧問小組就個別個案討論後,公布小組的意見。此外,現行法定規劃、環境、收地及/或工程授權程序下既定的公眾參與渠道,在先導計劃將繼續適用,政府亦會將契約修訂的重點細節將上載至網頁。[8]這些措施,對加強公眾對計劃的信心,相信有一定幫助。

此外,就公私合營一事,政府的效率促進辦公室早年就發表《公營部門與私營機構合作的簡易指引》,當中列明當局應就公私合營項目的實用性、可行性及立項理由作充分評估,亦要以廣泛、全面、開放及透明的態度諮詢相關持分者、區議會及立法會等組織,仔細審視土地的規劃大綱圖,確保其符合城市規劃和環境評估相關法例等。[9]

為進一步加強透明度,當局可考慮以上述指引為藍本,並整合政府、顧問小組及相關持份者意見,進一步制訂詳細守則,為包括招標程序、財政監管、實效評估等項目流程內的不同方面設立準則,以提升計劃的透明度。[10]

長遠而言,當局應在先導計劃運作一段時間後檢討和評估,若檢討結果認為公私合營模式行之有效,可以考慮立法成立「公私合營管理局」,賦予其權力,以法定組織形式推行及監管公私合營項目,增加透明度和市民信心。[11]

關注二:公私營房屋均衡並存 促進社會融合良機

除了提升透明度,政府如何規劃先導計劃的土地,同樣值得留意。現時,計劃列明土地擁有人可在其餘用地上發展私營房屋,以提供新增總樓面面積之三成及有關地塊原來可建的樓面面積。[12]日後公私營房屋該如何分布,以達致更長遠的社會目的,例如增強不同階層人士間的聯繫,以助促進社會融合,值得多加探究。[13]

聯合國於2016年發表一份有關國際社會狀況的報告,提到有關「社會融合(Social inclusion)」和「社會隔離(Social exclusion)」兩個字眼。當中,社會隔離是指社區演化導致個別人士可能因為房屋、收入、就業等因素,無法完全參與社會、經濟、政治等方面的生活。相對而言,社會融合是指通過提供機會及資源,讓市民可完全參與社區生活,享受正常的生活水平。[14]

早年政府於規劃天水圍新市鎮發展時,曾因把計劃原本預留作工業用途的土地改為興建房屋,以及停售居屋,將區內公營房屋比例增至八成半,使基層市民佔去該區人口的大多數。人口規劃失衡,加上區內缺乏社區設施,被指導致該區問題頻生。因此,如何通過均衡的社區組合和公私營房屋種類,以及適切的城市設計概念,為社會各階層、年齡層及不同需要的人士提供服務,並促進社會融合,值得多加重視。[15]

關注三:發揮土地供應潛力 讓部分資助房屋鄰近交通輸紐

同樣需要重視的,是公私營房屋與各項基建設施的距離。《先導計劃》文件指出,政府將透過提升基建設施,以增加土地發展的密度。[16]現時香港的住宅密度分區大致分為三至四個級別,當中第一區(R1)一般距離鐵路車站或其他主要交通工具交匯處400米以內,有充足高載客量的公共交通系統提供服務,屬最高發展密度的住宅用地,其最高住用地積比率為6.5至10倍,較另外級別的0.8至6倍為高[17],換言之,規劃上較交通方便的地段,有望容納更多人口。

此外,當局於2018年曾修訂有關提升公營房屋用地的發展密度,容許除主要市區第一區外,公營房屋用地的最高地積比率提升30%,較一般住宅用地可提升20%為高,亦令公營房屋用地的最高地積比率較一般住宅高出10個百分點。[18]換言之,將部分公營房屋單位用地設於鄰近鐵路或公共運輸設施,可增加區內的整體房屋面積。

其實當局近年亦曾於地鐵站毗鄰地段興建公營房屋,包括2018 年的啟德啟朗苑居屋項目,以及正研究於港鐵小蠔灣車廠上蓋興建公營房屋的可行性。[19]為善用土地,先導計劃亦該循此方向規劃。

發展私人新界農地,無疑有助釋放土地潛力,但如何確保透明度,讓市民對公私營合作模式更有信心,以及能否透過規劃促進社會融合,並進一步增加房屋供應,對計劃成效都起着重要影響,當局務必注意。

1 「短中期選項 利用私人的新界農地儲備」。取自土地供應專責小組網站:https://www.landforhongkong.hk/tc/supply_analysis/private_land.php,最後更新日期2018年12月5日。
2 「土地共享先導計劃」,立法會發展事務委員會,立法會CB(1)160/19-20(03)號文件,2019年11月26日,第1頁。
3 同2,第1至4頁。
4 同2,第3頁。
5 1公頃=10,000平方米。假設上述150公頃土地平均可增加2.5倍的地積比率,即可提供(150萬平方米x2.5)=375萬平方米新增總樓面面積。以當中不少於七成用作公營房屋發展計算,即新增公營房屋總樓面面積供應約為(375萬平方米x70%)=260萬平方米。以每個單位約50 平方米計算,大約相等於(260萬平方米/50 平方米)=5.2萬個單位。資料來源:「公頃 (ha - 公制), 面積」。取自convertworld.com網站:https://www.convertworld.com/zh-hant/area/hectare.html,查詢日期2019年12月18日。
6 「市民對發展香港房屋土地及以公私營合作發展房屋意見調查」,智經研究中心,2018年4月,第52至53頁。
7 同2,第5至7頁。
8 同2,第6頁。
9 “An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs),” Efficiency Unit, March 2008, pp. 97-99.
10 「加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策」,智經研究中心,2018年9月,第122頁。
11 同10。
12 同2,第2頁及附件B。
13 「農地公私合營 何以與民共享?」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/812,最後更新日期2019年1月4日。
14 “2016 Report on the World Social Situation,” United Nations, 2016, pp. 17-19.
15 同10,第138至139頁。
16 同2。
17 「充分善用土地」,立法局秘書處資料研究及圖書館服務部,1997年6月19日,第36頁;「香港規劃標準與準則—第二章:住宅發展密度」,規劃署,2016年6月,第17至18頁。
18 「提升公營房屋用地的發展密度—附件A及B」,發展局、運輸及房屋局,2018年12月21日。
19 同10,第126頁。