時事分析 | 公共行政及法制 | 2020-02-06 | 《經濟日報》

香港法治落實狀況(上):從維持社會秩序及促進經濟發展角度評估



法治是香港的核心價值[1],而探討不同法治層面的落實狀況,有助提醒社會各持份者關注相應的範疇,從而作出改善。誠然,社會對法治的討論及解讀各有側重點,呈現出法治的多元性,亦由此可見,要衡量一個地方的法治情況,需要從多個層面進行探討。

要評價本港的法治落實情況,首先要定立量度標準。社會衡量法治的準則各有不同,有人重視「法律面前人人平等」,有人更重視「司法獨立」,但事實上,「法治」的含義並非單一的概念可以解釋,相反,當中所包含的內容,往往由複雜、多元的概念所建構而成。

法治概念不只以法管治

前英國首席大法官Tom Bingham在著作《法治》(Rule of Law)中,嘗試列出了法治的八項原則,包括「法律易於查閱、清晰及可預測」、「法律非酌情權」、「法律面前人人平等」、「公職人員行使權力必須合法、公平和合理」、「保障基本人權」、「及時和有效的爭議解決程序」、「公平審訊」,以及「遵守國際法」,並把法治的核心概念總結為﹕「國家內所有人和權力機關,不論公營或私營,都應當受法律約束,並有權享有法律帶來的裨益。法律必須公開制定,(一般)只在將來生效,並在法院公開施行」。[2]

在香港,香港大學法律系副教授戴耀廷則把法治歸納為四個層次,即「有法可依」、「有法必依」、「以法限權」及「以法達義」。[3]而在程序層面上,律政司司長鄭若驊則指出,公平審訊和正當程序是法治在程序層面的必要元素。[4]由此可見,法治(rule of law)並非單指以法管治(rule by law),而需從原則及實際執行等多個面向進行觀察。[5]

參考國際準則 建構法治社會指標

智經研究中心在過去三年委託香港中文大學香港亞太研究所進行了三輪意見調查,以了解市民對香港法治狀況的觀感。鑒於每個人對法治的認知各有不同,智經參考世界正義工程(World Justice Project,WJP)的Rule of Law Index,並因應本港社會的具體情況,從而建構一個包含十個層面的法治社會指標,當中包括「打擊貪污」、「以法律機制促進經濟發展」、「法律面前人人平等」、「司法獨立」、「保障個人基本權利」、「法規可以有效執行」、「香港司法問題自行處理和解決」、「政府開放」、「維持治安及保護人身安全」,以及「防止政府濫用權力」[6],並讓市民就每一個層面進行評分(以0至10分評分),以了解他們對本港法治各層面及整體狀況的評價及變化。

上述十個層面當中,部分是耳熟能詳的概念,但其背後的意義及所反映的社會功能,卻非人人知曉。因此,智經嘗試將上述指標歸類為(I)「維持社會秩序及促進經濟發展」、(II)「涉及保障基本權利及法律制度實踐」,以及(III)「與政治及政府施政相關」三個類別進行解構,讓市民進一步了解法治的含意。

而本篇將先講解「維持社會秩序及促進經濟發展」類別,當中包括「打擊貪污」、「維持治安及保護人身安全」和「以法律機制促進經濟發展」三個層面,並通過智經的調查結果,評估香港在這些層面的落實情況。

一:打擊貪污

第一個層面,是「打擊貪污」。根據WJP的解釋,「打擊貪污」主要針對行政部門、司法部門、軍事和警察部門和立法機關的政府官員,內容涵蓋受賄、對公共或私人利益造成不當影響,以及挪用公共資金或其他資源三種貪污形式,從小額賄賂到重大欺詐均包含在內。[7]例如政府採購及公共工程的合約是否通過公開招標進行、司法裁決是否不受政府、私人利益和犯罪組織干預、警察和軍方的政府官員是否不受私人利益或犯罪組織干預,及立法機關成員有否以政治利益或立法的投票作交換而索取或接受賄賂。[8]成功打擊貪污,不但能為個人及機構提供安全可靠的環境,也為商界提供公平競爭的環境。[9]

香港過往亦有審理不少公職人員涉貪案件,例如前政務司司長許仕仁於2012年被揭發在上任前及卸任後,收受新鴻基地產高層1,900萬元款項,並於2014年被裁定多條公職人員行為失當罪成立,終判囚七年半。[10]

香港自1995年起,一直保持在全球最廉潔的20個經濟體內[11],根據「2019年清廉指數」,香港的廉潔程度在全球180個國家/地區中排名第16位。[12]在智經調查中,「打擊貪污」在過去三年皆屬評價較高的層面,2019年的評分(5.57分)雖較過去兩年低,但仍是十個法治層面中最高分的一個[13],當中又以55歲以上、內地出生、非在職人士及傾向建制派的市民給予較高分數。[14]

另一方面,在過往三年的調查中,選擇「打擊貪污」為「最重要的法治層面」的被訪者,百分比則每況愈下,由2017年的5.5%,跌至2019年的2%[15],最新排名為尾二,似乎反映市民對法治的側重點有所轉移,政府及社會應深思其背後原因。

二:維持治安及保護人身安全

第二個層面,是「維持治安及保護人身安全」。安全是任何法治社會的關鍵條件之一,也是國家的基本職能及實現各項權利和自由的前提。按WJP的解釋,「維持治安及保護人身安全」可分為三個範疇,涵蓋對秩序和安全的各種威脅,包括「犯罪」、「政治暴力」,以及「以訴諸暴力作為解決個人不滿的手段」。[16]

其中犯罪是衡量常見罪行的普遍性,包括殺人、綁架、盜竊、持械搶劫和敲詐勒索,以及人們對社區安全的認知;「政治暴力」是衡量現有法治是否有效保護人們免受武裝衝突和恐怖主義的傷害;而「以訴諸暴力作為解決個人不滿的手段」,則衡量人們會否通過恐嚇或暴力,來解決彼此之間的民事糾紛或向政府尋求平反,以及人們是否可以免於暴亂的影響。[17]

香港經過近月接連發生的衝突後,市民明顯對「維持治安及保護人身安全」的落實情況感到憂慮。從智經調查可見,在2017和2018年均獲最高評分的「維持治安及保護人身安全」[18],急跌至2019年的倒數第二位,而市民對其落實狀況的評價,由正面(6.79和6.83分)轉為傾向負面(4.05分)。[19]

若對受訪者的社經背景進行分析,15至24歲、大專或以上程度、香港出生、學生或傾向非建制派的評分則明顯較低。而另一方面,傾向建制派的受訪者,明顯較其他政治傾向組別,認為「維持治安及保護人身安全」是香港法治中最重要的層面。[20]

三:以法律機制促進經濟發展

第三個層面,是「以法律機制促進經濟發展」。法治是企業衡量一個地方營商便利度的考慮因素之一。[21]根據《聯合國大會國內和國際的法治問題高級別會議宣言》,法治與社會發展密切關聯,相輔相成,推進國內和國際的法治,對於實現持續和包容性經濟增長、可持續發展、消除貧困與饑餓,以及充分實現包括發展權在內的所有人權和基本自由而言,至關重要。[22]

世界各地的投資者在選擇投資地點時,都會考慮各地的法制如何保障其作為投資者的權利和義務,同時期望當商業爭議出現時,可更方便及有效率地獲得優質的法律和解決爭議服務,而有關爭議無論是透過法院訴訟、或是仲裁等其他方式,都可以公平、有效率地獲得解決[23],故法治愈完善的地方,愈能保障消費者權益和營商環境,亦代表當地的法規能追上經濟發展的需要。

香港訂有嚴謹的商業法及財產法,涵蓋知識產權保護、合約法、公司、財務及競爭法例的所有範疇[24],故法治又被形容為香港國際金融中心成功的基石。[25]然而在智經的調查中,其評分雖排列第二位(5.24分),但分數仍較過去兩年下降,表現僅剛剛合格。社會有必要留意這些變化對本港長遠競爭力的影響。而在市民心目中,這亦並非「最重要的法治層面」,從百分比的變化可見,2018年為5.1%,而2019年卻跌至3.1%,只排在尾三。

綜觀上述的分析,2019年本港在「維持社會秩序及促進經濟發展」類別的表現不過不失,惟社會各界需要留意,在穩定經濟發展及維持廉潔形象的同時,亦要正視社會及市民的人身安全問題,不能只着重發展,而忽略法治最基本的原則,並需共同努力,重建市民對本港法治的信心。

1 「維護人權 珍惜法治」。取自政府新聞網網站:https://www.news.gov.hk/chi/2019/12/20191210/20191210_102902_947.html,最後更新日期2019年12月10日。
2 Tom Bingham, The Rule of Law. London, England: Penguin Books, 2011 ; 「律政司司長二○二○年法律年度開啟典禮致辭全文」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202001/13/P2020011300631.htm,最後更新日期2020年1月13日。
3 戴耀廷,《法治心超越法律條文與制度的價值》(香港:香港教育圖書公司,2010),第5頁。
4 「律政司司長二○二○年法律年度開啟典禮致辭全文」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202001/13/P2020011300631.htm,最後更新日期2020年1月13日。
5 「法治概念多面向 完善需要多面睇」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/835,最後更新日期2019年3月18日。
6 《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2019年12月,第3頁。
7 “Absence of Corruption (Factor 2)”, World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/absence-corruption-factor, accessed January 15, 2020.
8 “The World Justice Project Rule of Law Index 2019”, The World Justice Project, February 2019, p. 11.
9 「廉政專員:香港打擊貪污依賴優良法治」。取自亞太日報網站:https://cn.apdnews.com/china/hongkong/8296.html,最後更新日期2013年11月25日。
10 「5年12宗公職人員行為失當 許仕仁被判重囚7年半」。取自ToPick網站:https://topick.hket.com/article/1664144/,最後更新日期2017年2月17日。
11 「清廉指數」,取自香港廉政公署網站:https://www.icac.org.hk/tc/intl-persp/survey/corruption-perceptions-index/index.html,最後更新日期2020年1月24日。
12 “Corruption Perceptions Index 2019,” Transparency International, January 2020, p. 2.
13 同6,第10頁。
14 同6,第14頁。
15 同6,第35頁。
16 “Order and Security (Factor 5)”, World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/order-and-security-factor, accessed January 15, 2020.
17 同8,第12頁。
18 註:2017年為6.79分,2018年為6.83分。資料來源:《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2019年12月,第10頁。
19 同6,第10至11頁。
20 同6,第29、36頁。
21 “Doing Business 2020 Comparing Business Regulation in 190 Economies,” World Bank Group, October 2019, p. vii.
22 「國內和國際的法治問題大會高級別會議宣言」。取自聯合國網站:https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/67/1,最後更新日期2012年9月24日。
23 「第六屆粵港澳法學論壇『深化粵港澳法律合作』香港特別行政區法律政策專員潘英光先生發言全文」。取自律政司網站:https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2014/lo20141220c.pdf,最後更新日期2014年12月20日。
24 「香港有什麼優勢?」。取自香港特別行政區政府網站:https://www.ip.gov.hk/tc/sound-legal-framework.html
,最後更新日期2019年12月23日。
25 「【逃犯條例】任志剛︰法治是港國際金融中心成功基石 須牢記珍惜」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/財經快訊/351981/逃犯條例-任志剛-法治是港國際金融中心成功基石-須牢記珍惜,最後更新日期2019年7月15日。