時事分析 | 公共行政及法制 | 2020-02-26 | 《信報》

化公共採購為策略工具 助中小企開拓商機



全球經濟放緩[1],加上香港早前經歷逾半年的社會衝突,以及近日新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐[2],本地經濟可謂受到內外夾擊。根據統計處的最新估算,去年本地生產總值實質下跌1.2%,是自2009年以來首次錄得年度跌幅。[3]面對經濟出現顯著下行壓力,資金條件相對緊張的中小型企業[4](下稱「中小企」)首當其衝。政府除了推出紓困措施支援中小企應對短期挑戰外,長遠亦應協助它們擴闊商機。透過完善政策,鼓勵中小企參與公共採購市場,是其中一個可行方向。

經濟下行壓力加劇 扶持中小企助穩定市場發展

中小企是香港經濟穩步發展的重要支柱,截至去年9月,全港約有34萬間中小企,佔商業單位總數逾98%;並為約130萬人提供就業機會,撇除公務員後,約佔總就業人數45%。[5]從上述數字可見,中小企在發展經濟、保障就業,以至維持本港競爭力的貢獻,均不容小覷。

不過,中小企身處經濟放緩的大氣候中,因不似大企業般擁有雄厚資金支撐,較容易出現經營困難,萬一相繼倒閉,導致大批打工仔失業,恐怕會進一步拖垮本港經濟。因此政府有必要推出不同措施,適度介入和支援。其中一個方法,是善用公共採購的龐大市場,透過鼓勵中小企參與,為它們開拓商機;長遠而言,這也能締造有利中小企營商的環境,促進本地經濟持續發展。[6]

公共採購市場龐大 經合組織倡善用以推動經濟發展

在討論如何促進中小企參與公共採購前,有必要先了解現時政府的採購政策。香港於1997年加入《世界貿易組織政府採購協定》,該協定就公平對待貨品、服務及服務承辦商的準則,以及供應商的投標資格、招標程序、招標規格及申訴程序等作出規定。[7]

一直以來,政府物流服務署擔當採購代理[8],以「物有所值」的方針,並按照日常政務或公共服務需要,提出採購需求,再透過清楚明確、公開和公平競爭的程序批出採購合約,並期望獲得合約的企業能符合要求,提供相應的產品或服務。[9]

根據政府物流服務署最新的採購清單,需要採購的產品及服務包括梘液、多款疫苗、網絡設備服務等[10],種類和範疇相當廣泛。至於金額方面,2017/18年度,本港政府採購規模達1,144.8億元,佔政府總開支24.3%;有關比例於2018/19年度稍為下降至23.4%[11],但涉及的金額仍然相當可觀。

公共採購市場規模龐大,使其有潛力成為促進經濟發展的政策工具。經濟合作及發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)認為,公共採購除了為應對政府部門日常所需外,亦可作為重要的策略工具,促進企業和社會經濟持續發展。[12]

資源及制度所限 中小企難與大企業競爭

故此,本港也應探討公共採購的潛力,研究善用此資源為中小企開拓商機。現時本港中小企參與的比例,只佔公共採購開支的少數,以資訊科技產品及服務為例,2016/17至2018/19年度期間,只有1,411宗採購項目由中小企承辦,佔總數約6.6%,所涉及的合約價值也佔總價值不足一成。[13]

智經與專業人士及業界代表進行深度訪談後,發現中小企參與公共採購的困難主要有三點。首先,中小企一般缺乏財力承擔大規模的服務及供應量,相對大企業較難獲取採購合約;其次是政府的採購合約設有罰款機制,承辦商若未能履行合約要求,便要承擔不同程度的罰則,令中小企卻步;最後,由於政府的採購思維偏重成本效益,選取供應商時也甚為審慎,因此傾向把合約批予財政較穩建及經驗較豐富的大企業。[14]

目前,本港政府已推出多項措施,包括要求採購部門盡量把大型合約分拆為較小型的合約,增加中小企業參與的機會,同時減低政府合約過分集中的風險;簡化招標文件,避免因標書設定過多要求,而令投標者失去參與政府採購的資格;在設定付款安排時,盡量以分階段的方式付款,以紓緩承辦商的現金周轉壓力。[15]此外,當局於2019年4月提高評審標書時技術因素所佔的比重,並調低經驗要求,讓具創新建議的標書有更大機會中標。[16]

雖然政府有多項措施支援中小企,但如前所述,近年中小企在公共採購市場的參與比例仍不高,而且政府提高評審標書的技術因素比重,也主要針對創科企業,因此當局可以多行一步,更廣泛地協助中小企參與採購。[17]英國和南韓政府的相關經驗,相信對本港採購政策有一定啟示。

方向一:訂立向中小企採購的目標比例

兩地政府其中一個值得參考的做法,是訂立向中小企採購的目標。在英國,當地政府為了增加中小企參與公共採購的機會,已提出於2022年或之前,把向中小企採購的開支提高至總額的33%。[18]南韓則訂立《促進採購中小企製造產品及支持其市場發展法》,列明政府採購中小企貨品的目標比例應至少達總採購量的一半。[19]類似做法不但有助展示政府對支援中小企的決心,更可鼓勵政府不同部門選取中小企作為供應商,確保政策方向一致。[20]

故此,本港亦應仿傚上述兩個國家的做法,制訂清晰採購目標,鼓勵政府採購部門選取更多中小企供應商,改變採購思維模式,同時提高中小企對政府採購的認知,促使它們更關注相關機遇。[21]

方向二:完善電子採購平台功能

制訂清晰的目標後,政府還要推出其他措施配合。英國於2011年推出稱為「尋找合約」(Contracts Finder)的電子採購平台[22],把有關公共採購合約的資訊整合在同一平台,並於2015年立例規定價值高於1萬英鎊的中央政府採購合約,以及價值高於2.5萬英鎊的非中央政府採購合約,必須把招標資訊在平台上公布[23],以提升採購資訊的透明度,讓中小企更容易尋找適合的投標機會。

南韓則設立網上採購系統(Korea ON-line E-Procurement System,KONEPS),為供應商提供一站式服務,減低參與政府採購的成本,同時提升過程的透明度,確保採購決定公平公正。[24]根據當局資料,該系統估計每年為政府節省80億美元。[25]

雖然本港也有推行電子採購計劃,但有業界批評系統使用不方便,故不少企業仍選擇郵遞投標;而2018年亦只有10個部門使用電子投標箱系統,透過資訊科技總監辦公室採購系統完成的採購金額,僅佔政府140萬元或以下採購合約的16.6%。因此,政府應檢討電子採購計劃的實行情況,並探討如何提升其功能及使用率,以便利採購部門及投標者使用。[26]

方向三:設立政府與中小企的溝通機制

另一方面,英國和南韓政府均設有溝通機制,以了解中小企在參與採購時的困難,繼而提供針對性支援。其中英國於2016年成立「中小企委員會」,與中小企代表定期檢討採購政策。[27]南韓當局更為中小企提供兩天採購課程,內容包括指導參加者使用KONEPS等,並推出「中小企優越政府供應產品」獎勵計劃,向政府供應商、承辦商及顧問推銷中小企的產品,藉此提升中小企的採購知識及知名度。[28]

在香港,政府現時未有就採購政策的發展方向與中小企業進行廣泛諮詢,因此政府應加強溝通及推廣工作,例如由政府物流服務署及各相關部門,定期為中小企業舉辦採購座談會,介紹政府如何進行採購、招標程序和安排、如何準備標書等,以及提供免費培訓課程,以協助中小企配備所需技術知識。[29]

方向四:部分產品只向中小企採購

最後,只向中小企採購某些產品和服務,也值得政府考慮。南韓的「中小企行政協會」與政府合作制訂產品清單,規定部分產品只容許中小企競投。該份清單於2018年前涵蓋了204項產品,而清單亦會每年更新。[30]此外,南韓政府同時讓中小企獲得預先收款,在一般情況下,政府須於發票後五天內繳費合約價值的70%,而中小企則可享有即時付款的待遇,最快可在四個工作小時內收到費用。[31]

南韓政府制訂清單的做法,可配合政府採購的財政目標,從而為中小企業提供更具針對性的支援。香港政府可以參考其經驗,由擔當中央採購代理的政府物流服務署成立「中小企採購委員會」,邀請中小企業代表一同制訂和更新「指定向中小企採購產品和服務清單」,指定種類的產品或服務僅接受中小企投標,例如文具家具、電子用品、衞生清潔用品及服務,以及資訊科技顧問服務,以確保中小企業在投標過程中具競爭力,同時能給予中小企更大誘因參與競投。

綜合前文,英國及南韓分別就中小企參與公共採購,推出不同程度的介入措施。翻查資料,英國於2013/14至2017/18年度,政府向中小企採購開支的比例介乎22.5%至27.1%,仍未達到之前訂立的目標。[32]至於南韓政府批予中小企的合約價值佔總合約價值,則於2009至2014年間,由30.5%升至53.7%[33],符合當初訂出的目標。不過,每個國家的經濟狀況、中小企所面對的挑戰均有不同,難以判斷哪個國家推出的措施成效較佳。本港政府完善其公共採購政策及措施時,應根據實際情況,作出合適決定。

話說回來,數以萬計的中小企為本港提供大量就業機會,是本港不可或缺的經濟動力。面對經濟下行壓力持續加大,政府向中小企提供短期支援的同時,應思考如何協助它們,開拓商機,締造更有利中小企營商的環境。消除它們參與公共採購的困難,並完善採購制度的硬件及軟件配套,是值得考慮的方案。

1 「全球經濟同步放緩 貿易增長速度為七年來最慢」。取自經濟一週網站:https://www.edigest.hk/article/119273/投資/全球經濟-imf-中美貿易戰/,最後更新日期2019年10月17日。
2 王穎芝,「反送中、貿易戰衝擊還不夠,又來個武漢肺炎!香港經濟恐比SARS當年更難回復」。取自風傳媒網站:https://www.storm.mg/article/2213196,最後更新日期2020年1月22日。
3 「二零一九年第四季及全年本地生產總值預先估計數字」。取自政府新聞公布網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202002/03/P2020020300360.htm,最後更新日期2020年2月3日。
4 「中小型企業」是指聘用少於100名員工的製造業公司,以及少於50名員工的非製造業公司。資料來源:「香港的中小企業」。取自工業貿易署中小企業支援與諮詢中心網站:https://www.success.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/sme/service_detail_6863.html,最後更新日期2020年1月6日。
5 「香港的中小企業」。取自工業貿易署中小企業支援與諮詢中心網站:https://www.success.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/sme/service_detail_6863.html,最後更新日期2020年1月6日。
6 「『採』之有道:協助香港中小企參與政府採購」,智經研究中心,2020年2月,第6頁。
7 「世界貿易組織政府採購協定」。取自財經事務及庫務局網站:https://www.fstb.gov.hk/tb/tc/guide-to-procurement.htm#topic-3,最後更新日期2019年2月1日。
8 「更換政府物流服務署的採購及合約管理系統和常備庫存物料系統」,財經事務委員會,立法會CB(1)358/15-16(05)號文件,2016年1月4日,第1頁。
9 「政策及原則」。取自財經事務及庫務局網站:https://www.fstb.gov.hk/tb/tc/guide-to-procurement.htm#topic-2,最後更新日期2019年2月1日;「『採』之有道:協助香港中小企參與政府採購——行政摘要」,智經研究中心,2020年2月,第1頁。
10 「於2020年2月起計的24個月內的主要採購物品預覽」。取自政府物流服務署網站:https://www.gld.gov.hk/chi/services_2_b.htm,最後更新日期2020年1月31日。
11 同6,第10頁。
12 “Chapter 1. Public procurement and SMEs: Why the relationship matters?,” OECD Library, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9789264307476-4-en/index.html?itemId=/content/component/9789264307476-4-en, accessed February 5, 2020.
13 同6,第17頁。
14 同6,第18頁。
15 「立法會十七題:中小企業及初創企業參與政府採購」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201905/08/P2019050700769.htm,最後更新日期2019年5月8日。
16 「發展智慧城市的最新情況」,資訊科技及廣播事務委員會,立法會CB(1)876/18-19(03)號文件,2019年4月16日,第7頁。
17同6,第25頁。
18 “Central Government Direct and Indirect Spend with Small and Medium sized Enterprises 2017/18,” GOV.UK, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/799348/Central-Government-Direct-and-Indirect-Spend-with-Small-and-Medium-sized-Enterprises-201718.pdf, accessed February 6, 2020.
19 “Enforcement Decree of the Act on Facilitation of Purchase of Small and Medium Enterprise Manufactured Products and Support for Development of their Markets,” Korean Legislation Research Institute, https://elaw.klri.re.kr/kor_mobile/viewer.do?hseq=45596&type=sogan&key=33, accessed February 6, 2020.
20 同6,第30頁。
21 同6,第46至47頁。
22 “PM launches Contracts Finder,” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/pm-launches-contracts-finder, last modified February 11, 2011.
23 “Guidance on the new transparency requirements for publishing on Contracts Finder,” GOV.UK, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/524351/Guidance_on_transparency_requirements_for_Contracts_Finder.pdf, accessed February 6, 2020.
24 “Benchmarking Public Procurement 2017,” World Bank Group, 2016, p. 29.
25 “Achievements,” Public Procurement Service, https://www.pps.go.kr/eng/jsp/koneps/achievements.eng, accessed February 6, 2020.
26 同6,第51頁。
27 “SME Panel,” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/sme-panel, last modified November 14, 2017.
28 “Technical Report: Policies that Promote SME Participation in Public Procurement,” DCED, September 2017, p. 60.
29 同6,第52至53頁。
30 同28。
31 同6,第39頁。
32 同6,第33頁。
33 同6,第44頁。