時事分析 | 公共行政及法制 | 2020-02-28 | 《經濟日報》

香港法治落實狀況(中):從政治及政府施政角度評估



法治向來是本港的核心價值,惟過去大半年經歷社會動盪,社會上批評示威者或政府破壞法治的聲音不絕於耳。[1]從各方評語中不難理解,大家所期望的法治社會,在市民需要守法的同時,政府的權力也該受到約束。[2]

為了解市民對本港法治狀況的評價,智經參考世界正義工程(World Justice Project,下稱WJP)組織編訂的法治指數,並考慮到本地社會的具體情況,建構了涵蓋十個層面的法治社會指標,並自2017年起,連續三年委託香港中文大學香港亞太研究所,獨立進行市民對本港法治狀況的意見調查(法治調查)。[3]智經嘗試將這些指標歸納成三個類別,包括「維持社會秩序及促進經濟發展」、「保障基本權利及法律制度實踐」,以及「政治及政府施政相關」[4],當中的「政治及政府施政相關」,正是涉及法治對政府的制約。智經一連三篇文章連載,論析由不同角度看香港法治落實狀況,第二篇將探討「政治及政府施政相關」類別中三個法治層面的含意,並探討在市民眼中,香港法治過去幾年在這些層面的表現。

層面一:防止政府濫用權力 市民心中重要性急升

第一個「政治及政府施政相關」的層面,是「防止政府濫用權力」。WJP的法治指標中,首個指標便是「對政府權力的約束」,衡量執政者受到法律約束的程度。[5]被喻為英國近百年來最傑出法學家、英國上議院司法委員會前任首席資深大法官Lord Bingham,以畢生的法律經驗為法治提出了一個定義:「任何人士或當權者,無論是公共或私人,必須受法律的約束,也有權享受法律給予的保障;而法律是要公開制訂,無追溯力,由法院公開執行」。[6]在法律面前,人人平等,沒有一個人,包括政府最高職位的官員,可以凌駕於法律之上,任何人均不應享有特權,及不能免受法律制裁。[7]公共機構同樣需受法律約束,並承擔法律責任,政府官員的決策必須有法律依據,而不是單靠酌情權,在行使權力時也必須真誠和公正。[8]

WSJ認為,要防止政府濫用權力,可透過憲法和體制上的手段限制政府、其官員和代理人的權力,並依法追究責任。[9]在澳洲,也有高等法院大法官視政治問責制(political accountability)為普通憲法中制約政府權力的一種手段。[10]WSJ又主張,非政府界別例如自由獨立的新聞界,可檢視政府權力。這種檢視的運作不一定會被載入法律之中,但重點是確保沒有政府機關能夠行使不受約束的權力。[11]

參考WSJ,市民可從多個方面評價「防止政府濫用權力」的表現,包括:

  1. 立法機關是否有能力,對政府進行有效的檢查和監督;
  2. 司法機關和政府審計人員或人權監察機構是否有足夠獨立性和能力,對政府進行有效的檢查和監督;
  3. 行為失當或做出其他違規行為的行政、立法、司法和警隊的官員,有否受到調查、起訴和懲罰;獨立媒體、民間社會組織、政黨和個人,是否可以自由舉報和評論政府政策,而不必擔心被報復;以及
  4. 選舉和任命政府官員是否根據憲法的規則和程序完成。[12]

在過去一年,「防止政府濫用權力」在香港人心目中的位置急速上升。在首兩輪的法治調查中,受訪市民選出了他們認為最重要的法治層面,「防止政府濫用權力」均排列在中游位置,但在去年底的最新調查中卻一躍升至第二位,僅次於「司法獨立」,其百分比亦較2018年的調查差不多翻一倍(2019年:16.2%;2018年:8.3%)。[13]

另一方面,市民對本港法治在「制衡政府權力」的表現並不滿意。智經三輪調查的受訪者,對本港落實此層面的評分(以10分為「完全做到」,5分為「一半半」,0分為「完全做不到」),一直是十個層面中最低分的一個,其中在2017和2018年的評價尚算正面,分別有5.23和5.17分,但去年卻急跌至3.61分,亦是唯一低於四分的法治層面,反映市民的評價不單沒有改善,更是每況愈下。[14]2019年結果值得注意的一點,是不同社經背景的受訪者,即使是過去調查中給予合格並相對高分數的群組,包括55歲或以上、小學或以下學歷、在內地出生等,均給予負面評價,只有政治傾向建制者保持正評。[15]

層面二:評價政府開放 三年表現皆處下游

第二個「政治及政府施政相關」的層面,是「政府開放」。不同的機構包括立法、司法機關、民間團體以至市民個人要監察政府,均視乎政府施政是否透明、對公眾公開資訊,並容許公民參與。例如早前政府一度有意徵用毗鄰民居的粉嶺未入伙公屋暉明邨作醫療隔離營,但事前未有諮詢附近居民及區議會,以及妥善解釋選址該處的理據,惹起居民不滿及抗議,最終演變成堵路和縱火。[16]違法行為固然不可取,但如何改善香港在「政府開放」方面的表現,值得反思。

此外,在「土地大辯論」期間,坊間不少人批評政府與發展商討論土地補價過程欠缺透明;有意見認為,雖然基於私人合約精神,雙方的討論內容理應保密,但土地補價是政府收入的重要來源,相關資訊和數據透明度不足,公眾便難以全面監察有關土地交易是否涉及任何利益問題[17],或影響他們對「政府開放」的觀感。

世界正義工程將「政府開放」視為法治四大基本原則之一,以確保「法律的頒布、管理和執行過程是可接觸、公平和有效率」,並同時納入其全球法治指數八個評核指標之一。[18]要評估政府其表現,可衡量的標準包括:

  1. 公眾是否可公開獲得法律條文和合法權益的資訊;
  2. 政府有否批准市民提出索取政府數據的申請;
  3. 政府所提供的資訊是否相關且完整;
  4. 是否具備有效的公民參與機制,令言論、集會和結社的自由,以及向政府請願的權利受到保護;以及
  5. 有否設立渠道,例如有效的投訴機制,讓市民有權向政府問責。[19]

過往三年的調查中,「政府開放」在市民心目中的位置不高,選擇其為「最重要的法治層面」的受訪者,百分比極低且不斷下降,從最初的1.5%,跌至後來的1.2%和0.6%,三年均是「包尾」,甚至沒有受訪學生選擇。[20]雖然市民在十個層面中較不重視「政府開放」,但他們亦感受不到政府有盡力達至「門常開」的理念,對其落實狀況的評價一直處於下游位置,雖然首兩輪調查仍屬正面(5.30分、5.26分),但去年已轉為傾向負面(4.10分);15至24歲、大專以上學歷、香港出生、學生和非建制派人士,評分更明顯較低。[21]

層面三:司法問題自行處理和解決 建制派受訪者外一律負評

各處鄉村各處例,不同地方的法治狀況未必一樣,衡量法治的指標亦有所調整。第三個「政治及政府施政相關」的法治層面——「香港司法問題自行處理和解決」,便是為香港「度身訂造」。由於香港實行「一國兩制、高度自治」,根據《基本法》,香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權,法院獨立進行審判,不受任何干涉。[22]一般理解為本港司法問題應交由本地法律人員自行處理和解決,故香港司法系統有沒有受到外來環境干預甚為重要。例如回歸以來人大五次釋法,當中有推翻終審法院判決,亦有在法院審理案件途中釋法,雖然五次釋法皆有其法理依據,但仍有法律界人士認為有關舉措損害本港法治。[23]他們所指的損害,便相信與「香港司法問題自行處理和解決」的法治層面有關。

基於香港的具體情況,智經將「香港司法的問題自行處理和解決」納入法治社會指標之中,讓社會各界了解市民對香港準確落實「一國兩制、高度自治」的看法。

從去年的調查可見,市民對本港司法能否不受外來環境干預缺乏信心,對此層面的落實狀況僅給予4.12分,排名尾四;當中以55歲以上、小學或以下教育程度、內地出生、非在職人士及傾向建制派的市民給予較高分數,惟除了傾建制派受訪者,以上各群組的評分皆傾向負面。[24]而此層面對法治的重要程度,在市民心中有所下滑,在2017及2018年,均有超過一成市民選擇其為最重要的法治層面,今年卻下降至不足一成(9.8%),市民的取向為何有所改變,亦值得社會探討。[25]

三大層面無一合格 政府應反省改善

法治是社會的核心價值,是香港成功的基石,需要各方維護,政府更是責無旁貸。總括而言,本港落實「政治和政府施政」相關法治層面的表現,在市民眼中每況愈下,三年來均處於十個層面中的下游位置,而去年全數更傾向負評,「防止政府濫用權力」甚至跌穿4分[26],反映了市民的不滿已達警戒線,政府應當找出原因、反思自身的問題,並作出改善,以重新建立與市民的互信。


1 郭良平,「郭良平:香港法治警鐘敲響」。取自思考香港網站:https://www.thinkhk.com/article/2019-09/30/36802.html,最後更新日期2019年9月30日;言士,「何謂『尊重法治』?特區政府就尊重法治嗎?」。取自獨立媒體網站:https://www.inmediahk.net/node/10666555,最後更新日期2019年8月21日。
2 「法治」。取自香港大學青年社區法網:https://youth.clic.org.hk/tc/usefulInfo/Basic-Legal-Knowledge/The-rule-of-law/,查詢日期2020年1月15日。
3 《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2019年12月,第1及3頁。
4 《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2019年1月,第i頁。
5 “Constraints on Government Powers (Factor 1),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/constraints-government, accessed January 15, 2020.
6 “The rule of law and the prosecutor,” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/speeches/the-rule-of-law-and-the-prosecutor, last modified September 9, 2013; 「The Rule of Law」。取自信報網站:http://features.hkej.com/template/features/html/40mustread/book_16.php,查詢日期2020年1月31日。
7 Naomi Choi, “Rule of law,” Encyclopædia Britannica, https://www.britannica.com/topic/rule-of-law, last modified August 27, 2019.
8 梁穎妍、林俊謙、梁銘恩,「反擊三權合作論 馬道立:司法獨立不容貶削」。取自蘋果日報網站:https://hk.appledaily.com/local/20200114/K3RTGL44J75EFFSBR25DNPPLY4/,最後更新日期2020年1月14日;「The Rule of Law」。取自信報網站:http://features.hkej.com/template/features/html/40mustread/book_16.php,查詢日期2020年1月31日。
9 同5。
10 “The Idea of Public Law,” Oxford University Press, https://www.oup.com.au/media/documents/higher-education/he-samples-pages/he-law-landing-page-sample-chapters/APPLEBY_9780190310899.pdf, accessed January 15, 2020, p. 17.
11 同5。
12 “World Justice Project Rule of Law Index 2019,” World Justice Project, 2019, p. 11.
13 同3,第34至35頁。
14 同3,第10及11頁。
15 同3,第31至33頁。
16 〈改裝防疫無諮詢 暉明邨遭堵路縱火 防護中心:周三區會講解前暫停工作〉,《明報》,2020年1月27日,A02頁。
17 「政府應如何『門常開』?」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/827,最後更新日期2019年2月25日。
18 “What is the Rule of Law?,” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/about-us/overview/what-rule-law, accessed January 16, 2020.
19 “Open Government (Factor 3),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/open-government-factor-3, accessed January 16, 2020; “World Justice Project Rule of Law Index 2019,” World Justice Project, 2019, p. 12.
20 同3,第35至37頁。
21 同3,第10、27至29頁。
22 《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第19及85條,版本日期:2019年2月8日。
23 呂浩然,〈人大五次釋法干預 衝擊法治堡壘 余若薇嘆港人越來越難反抗〉,《蘋果日報》,2017年6月28日,A07頁。
24 同3,第25至27頁。
25 同3,第35至37頁。
26 同3,第9至11頁。