時事分析 | 公共行政及法制 | 2020-03-06 | 《經濟日報》

香港法治落實狀況(下):從保障基本權利及法律制度實踐評估



香港過去八個月經歷社會動盪,大批市民走上街頭遊行集會,更有示威者訴諸暴力。部分人回應事態發展時,會把「示威衝擊」與「法治」扯上關係,特首林鄭月娥亦指要「全力遏止暴力、維護法治」[1],但另一方面,也有人批評政府處事不公,破壞法治。各方爭辯既反映社會撕裂,同時凸顯各人對法治的不同理解。具體而言,法治在香港大眾心目中是甚麼?

解讀「法治」人各有異 智經建構十個具體指標

為了解市民對本港法治狀況的觀感和評價,智經自2017年起,連續三年進行調查,當中參考世界正義工程(World Justice Project,WJP)組織編訂的法治指數(Rule of Law Index),以及考慮本地社會的具體情況,建構了十個層面的法治社會指標,包括「防止政府濫用權力」、「打擊貪污」、「維持治安及保護人身安全」、「以法律機制促進經濟發展」、「保障個人基本權利」、「政府開放」、「法規可以有效執行」、「司法獨立」、「法律面前人人平等」,以及「實行一國兩制、高度自治之下,香港司法的問題應交由本地法律人員自行處理和解決」,冀拉闊市民對法治觀念的理解,並收集他們的意見。[2]

上述指標再被歸類為三個類別,包括「維持社會秩序及促進經濟發展」、「保障基本權利及法律制度實踐」,以及「政治及政府施政相關」。[3]本文將探討「保障基本權利及法律制度實踐」類別,即「保障個人基本權利」、「法規可以有效執行」、「法律面前人人平等」及「司法獨立」的含意,以及受訪市民對本港落實這些指標的滿意度。

指標一:保障個人基本權利

在WJP列出的法治指標中,其中一個是「保障個人基本權利」。要了解這個指標,應先認識何謂「人權」。聯合國於1948年頒布《世界人權宣言》,列出30項人們應享有的基本權利,是國際社會所共同承認的人權準則。[4]聯合國認為,人權是每個人與生俱來就應享有的權利,包括生存和自由的權利。[5]

根據WJP的解釋,「保障個人基本權利」涵蓋多個範疇,包括:

  1. 平等待遇和不受歧視,即人們在接受公共服務、就業、法院訴訟等方面,不會由於社經地位、性別、種族、宗教、性取向等因素,而遭受不同的對待;
  2. 有效保障個人生命和安全,例如疑犯被逮捕和審訊期間,警方不應對他們作出人身傷害,以及政治異見者或傳媒不會受到不合理的搜查、逮捕、拘留、監禁、威脅或暴力虐待;以及
  3. 確保享有言論自由、宗教自由、集會自由、基本勞工權利、個人私隱不受侵犯等。[6]

WJP認為,不尊重國際法例訂立核心人權的法律體系,只可以稱為「以法管治」(rule by law),說不上為一個「法治」(rule of law)的體制。[7]

在香港,《基本法》第三章訂明居民的基本權利和義務,例如享有言論、新聞、集會、遊行、示威等自由;不受任意或非法逮捕、拘留、監禁等。[8]不過,國際特赦組織香港分會公布的《香港年度人權狀況回顧2019》,批評本港的人權狀況迅速惡化,市民和平集會、表達及結社自由進一步被蠶食。[9]

翻查智經過去三輪的調查,「保障個人基本權利」在「最重要的法治層面」中均排名第五位,雖然這項指標並非排在前列位置,但認為它是最重要層面的受訪者百分比逐年增加,分別由2017及2018年的10%及10.2%,上升至2019年的11.9%。[10]而在落實狀況方面,比較過去三年的評分(0分為完全做不到,5分為一半半,10分為完全做到),受訪者於2019年對「保障個人基本權利」的評分為4.39,較2017年時下跌1.79分,是跌幅第二大的指標。[11]

指標二:法規可以有效執行

第二個指標「法規可以有效執行」,也是來自WJP。根據WJP的描述,這項指標提及的「法規」,涵蓋行政、司法層面,並建構政府內部及外部的規例,它的作用並不是評估政府監管哪些事情,或監管方式的恰當程度,而是審視法規的實施和執行情況。[12]

至於指標涵蓋的範疇,包括:

  1. 勞工、環境、公共衞生、商業、消費者權益等法規能否有效及公平地落實和執行;
  2. 在引用及執行過程能否不因私人利益或受賄而影響;
  3. 在行政程序中,沒有不合理的拖延;及
  4. 以及政府不會在不遵從法律程序及提供足夠賠償的情況下,收取個人財產。[13]

擁有完善的法規當然是社會繁榮穩定的基礎,但若果法規未能有效地執行,只會淪為空談。舉例說,警方近月在大大小小的公眾活動中執法,以不同控罪拘捕示威者,但當中不少人在其後到警署報到時拒絕保釋,並獲無條件釋放,惹來警方在缺乏理據下執法的質疑。[14]若這些質疑得不到合理回應,多少會影響到市民對「法規可以有效執行」的評價。這或許解釋了警方為何要多次解說相關程序,回應坊間質疑。

在智經2019年的調查中,只有3.7%受訪者認為「法規可以有效執行」是最重要的法治層面,排在第七位。[15]然而,值得關注的是,不論受訪者的年齡、教育程度、出生地及就業狀況,2017及2018年的調查均顯示他們對這項指標的落實狀況傾向正面,即獲5分或以上,惟最新一輪調查發現評分傾向負面,不同社經背景受訪者給予的平均分大多低於5分,只有小學或以下程度,以及政治取向傾建制的受訪者給予較正面的評價。[16]

指標三:法律面前人人平等

至於第三個指標「法律面前人人平等」,是智經將WJP的兩個指標——「民事司法」(civil justice)及「刑事司法」(criminal justice)一併考慮後,認為它們主要涉及公平審訊及有效調解紛爭的機制等技術性用語,故沒有直接採用,並以此作為其中一個較為容易理解的代替指標。[17]

參考WJP對「民事司法」及「刑事司法」的解釋,「法律面前人人平等」的意思包括:

  1. 司法公義應是人們易於得到和可負擔,例如市民不難獲取法律代表及諮詢、在訴諸法庭的過程中不用承擔不合理的費用;
  2. 不論任何社經背景均能擁有公正的司法制度;以及
  3. 擁有不受貪污問題影響,或政府干預的司法判決等。[18]

在香港,根據《基本法》第二十五條,居民在法律面前一律平等。[19]前特首曾蔭權於早年捲入收受利益醜聞,並被廉政公署提出起訴,及後於2017年被裁定其中一項公職人員行為失當罪成,淪為階下囚。他就案件提出上訴,結果終審法院一致裁定上訴得直,一併撤銷定罪和刑期。[20]此外,前政務司司長許仕仁也曾捲入貪污醜聞,被裁定五項控罪罪成,判囚七年半。[21]由此可見,即使被控人士曾為高官,若有足夠證據起訴,他們也要經歷同等的司法程序,由法庭裁定他們有罪與否。

從智經調查可見,認為「法律面前人人平等」是最重要法治層面的受訪者,由2017年的13.8%,逐步上升至2019年的15.3%,而且過去三年均排在第二、三位的前列位置,可見市民對這項指標頗為重視。[22]最新一輪調查的社經背景分析亦顯示,教育程度較高、在本港出生及較年輕的受訪者,認為這項指標的落實情況較差,評分更低於5,達到負面水平。[23]

指標四:司法獨立

最後,第四個指標是「司法獨立」。雖然WPJ沒有一個獨立指標涵蓋,但由於本港經常有人提及司法獨立問題,因此智經加入這個層面,即本港內部的司法系統不受到本地其他機關或組織,例如立法和行政機關的干預。[24]

香港的法律制度完善,乃建基於法治及司法獨立的精神[25],司法機構獨立於行政和立法機關,確保有效地制衡其餘兩大機關,防止濫權。[26]再者,正因法官獨立公正地審理案件,不同階層、身份的人也可在法制下獲同等待遇,彰顯法律面前人人平等。

《基本法》第八十五條訂明本港法院獨立進行審判,不受任何干涉。[27]終審法院首席法官馬道立在2020年法律年度開啟典禮致辭時表示,法院的工作是依法解決法律爭議,而司法獨立雖然是簡單的概念,但它對於法官應該如何處理司法工作及履行憲制規定的職責,卻至為重要。[28]

根據世界經濟論壇《2019年度全球競爭力報告》,本港的司法獨立程度在亞洲排名第二、全球排名第八。[29]雖然名列前茅,但本地不時有聲音批評法官對政治案件的判決,例如有建制組織認為「警察拉人,法官放人」[30],也有泛民中人覺得本土民主前線前發言人梁天琦涉及的旺角暴亂案判刑過重[31],可見不論任何政治立場,亦有市民覺得法官的判決對他們傾向的政治立場不公,甚至厚待另一方。

隨着近年政治爭拗不斷,智經的調查結果顯示,受訪市民認為最重要的法治層面是「司法獨立」,在過去三輪調查均排在首位[32],但在落實狀況方面,受訪者的評分由2018年的5.62分,下跌至2019年的4.51分,評分由正面轉為負面。另外,從受訪者的性別、年齡、教育程度、出生地、就業狀況和政治傾向的分組評分可見,各社經背景人士在最新一輪調查中,均降低了他們對「司法獨立」的評價,當中不論在香港或內地出生的受訪市民,評分更由2017及2018年的傾向正面,下跌至負面水平[33],情況令人擔憂。

總括而言,智經最新一輪的調查顯示,在「保障基本權利及法律制度實踐」的層面中,不論受訪者的社經背景為何,四個法治指標的落實狀況評分均較2018年有所下跌,當中更有不少群組給予負面評價,反映他們對法治狀況的不滿,對政府維護法制的工作敲響了警號。當權者應作出反思,為香港長遠穩定發展謀求出路。

1 「行政長官與新任中聯辦主任會面」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202001/09/P2020010900729.htm,最後更新日期2020年1月9日。
2 《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2019年12月,第3頁。
3 《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2019年1月,第i頁。
4 “Universal Declaration of Human Rights,” United Nations, https://www.un.org/en/universal-declaration-human-rights/index.html, accessed January 21, 2020;「認識人權」。取自教育局網站:https://www.edb.gov.hk/tc/curriculum-development/4-key-tasks/moral-civic/Newwebsite/flash/Ming_HR_program.html,最後更新日期2018年1月4日。
5 “Human Rights,” United Nations, https://www.un.org/en/sections/issues-depth/human-rights/, accessed January 21, 2020.
6 “World Justice Project: Rule of Law Index 2019,” World Justice Project, February 2019, p. 12.
7 “Fundamental Rights (Factor 4),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/fundamental-rights-factor, accessed January 21, 2020.
8 《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第3章,版本日期:2019年2月8日。
9 《香港年度人權狀況回顧2019》,國際特赦組織香港分會,2020年1月,第3頁。
10 同2,第35頁。
11 同2,第12頁。
12 “Regulatory Enforcement (Factor 6),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/regulatory-enforcement, accessed January 22, 2019.
13 同6,第13頁。
14 「立法會四題:警方的執法程序」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202001/08/P2020010800625.htm,最後更新日期2020年1月8日。
15 同2,第35頁。
16 同2,第23至25頁。
17 同2。
18 同6,第13頁。
19 同8,第25條。
20 「曾蔭權公職人員行為失當罪終極上訴得直」。取自香港電台網站:https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1465038-20190626.htm,最後更新日期2019年6月26日;「【回顧】曾蔭權被控公職人員行為失當始末」。取自Now新聞網站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=353170,最後更新日期2019年6月26日。
21 「前政務司司長許仕仁出獄 離開赤柱監獄」。取自香港電台網站:https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1498260-20191218.htm,最後更新日期2019年12月18日。
22 同2,第35頁。
23 同2,第18至19頁。
24 同2。
25 「健全的法律制度」。取自中華人民共和國香港特別行政區政府知識產權貿易署網站:https://www.ip.gov.hk/tc/sound-legal-framework.html,最後更新日期2019年12月23日。
26  熊運信,「司法獨立」。取自香港律師會網站:http://www.hk-lawyer.org/tc/content/司法獨立,查詢日期2020年1月23日。
27 同8,第85條。
28 「終審法院首席法官二○二○年法律年度開啟典禮演辭」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202001/13/P2020011300621.htm,最後更新日期2020年1月13日。
29 「沉着應對 走出逆境」。取自政府新聞網站:https://www.news.gov.hk/chi/2019/12/20191229/20191229_101347_298.html,最後更新日期2019年12月29日。
30 彭毅詩、鄭寶生,「【逃犯條例】團體抗議「法官放人」 兩律師會譴責:構成干預司法」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/政情/375041/,最後更新日期2019年9月13日。
31 「梁天琦案判入獄6年梁家傑指過重 何君堯稱合適」。取自香港經濟日報網站:https://topick.hket.com/article/2092977,最後更新日期2018年6月12日。
32 同2,第35頁。
33 同2,第12頁。