時事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-03-20 | 《明報》

台灣社會房屋給香港的啟示



安居樂業是升斗市民的願望,不過在香港,要覓得一個安身之所並不容易。公屋輪候上樓遙遙無期,不少基層市民在此期間,只能租住在狹小、環境衞生和安全惡劣,租金又昂貴的劏房。[1]有社福機構和社企推出過渡性社會房屋,將現有閒置或未被充分利用的住宅單位,租借予有迫切住屋需要的弱勢社群。[2]與香港一海之隔的台灣,政府亦牽頭推出類似的計劃,由私人企業作中介,吸引小業主將非自住的房屋租予弱勢社群,當地如何實行?當中有什麼地方值得香港借鑒?智經早前走訪台灣取經,希望找到答案。

香港模式:社福機構/社企主理 租金與市值脫鈎

在香港,過渡性社會房屋項目的其中一種營運模式,是由業主以「良心價」將閒置或未被充分利用的住宅物業,出租予社福機構或社會企業,經他們基本翻新後,再分租予有迫切住屋需要的人士,例如是單親家庭、低收入在職家庭等。[3]這類項目中較為人熟知的,包括社企「要有光」推出的「光房」,以及香港社會服務聯會(社聯)在政府支持下推出的「社會房屋共享計劃」(下稱共享計劃)。前者由「要有光」獨力營運,後者則由社聯集中募集單位後,分租給社會服務機構及社企營運,再轉租予有需要人士。[4]

這類項目的特點之一,是期望良心業主以遠低於市值的租金,將原先放租、投資或空置的私人住宅物業單位出租給社福機構或社企。[5]當營運機構再轉租予弱勢家庭時,租金均是與市值脫鈎,會考慮租戶的財務狀況(如不超過該住戶月入的25%)或以綜援家庭的租金津貼上限去釐定[6],以確保租戶有能力負擔。以一個四人家庭為例,有營運機構規定申請者月入不得多於全港家庭入息中位數一半(2018年為2.14萬元),租金則不超租戶入息的25%,按2018年的水平計算,即最多5,350元。[7]

另一特點,是營運機構不但照顧租戶的住屋需要,還會提供社會服務,例如有社工跟進他們的個人及家庭問題,並舉辦活動如街坊糖水會、入伙飯、義工活動,協助居民建立鄰里關係,同時讓租戶發揮技能所長。[8]

成效:以人為本 受助家庭生活質素提升

這類社會房屋雖然數量不多,但有望改善受惠家庭的整體生活質素。截至去年11月,已經有622個由不同非政府機構營運的過渡性社會房屋單位入伙,當中經社聯共享計劃推出的有220個。[9]香港社區組織協會(社協)是其中一個承租的營運機構。社協在去年3至5月,訪問了其營運的社會房屋單位的51個住戶,結果顯示租戶在入住社會房屋後,生活得到改善,例如人均居住面積由約42呎增至87呎,租金中位數則由4,000元減半至2,080元。有租戶在訪談中表示,社會房屋單位窗戶較多,有助空氣對流,而且光線較佳,環境衛生亦較好。此外,超過八成半受訪者表示感覺健康良好、快樂和精神壓力減少,比例遠較入住前的約兩成為多。租戶對社區投入亦有所增加,94.1%表示入住社會房屋後提高了參與社區活動的次數。[10]

挑戰:欠物管專業知識 良心小業主難尋

不過,機構在營運上亦遇到一定困難。負責營運共享計劃的社福機構除了提供社會服務,也需要處理物業管理和租務的工作,涉及專業知識,但這並非他們的本業。此外,由於部份單位樓齡較高,亦需要投入資源作維修。[11]

更重要的是,社會房屋如要成功,便需要大量業主響應。截至去年2月底,社聯曾覓得469個單位,當中逾七成(346個)均是由機構業主包括恒基兆業地產、市建局等提供,由小業主提供的單位不足兩成(123個)。而且經勘察後,初步適合使用的單位(247個)中有九成半(236個)均是來自地產發展商,來自小業主的單位僅得11個。[12]一般小業主反應不踴躍,所提供的單位又可能因為屬於劏房或業權不清晰等種種問題,而不適合參與計劃,令實際供應數量更少。

若港遇經濟衰退 業主「行善能力」剩多少?

另外,社會房屋立意良善,有賴業主的善心維持,願意提供單位的業主均是認同社會房屋的助人理念,令他們願意在較低回報下出租單位。[13]這些善心多少也需要業主的財政實力支撐。惟本港受去年社會動盪,加上近日新型冠狀病毒肺炎肆虐,經濟下行壓力巨大,失業率又見上升[14],若本港經濟陷入衰退,恐怕會削弱業主的「行善能力」。屆時參與各類社會房屋計劃的業主,會否將單位重投一般租務市場,以換取較高回報?尚在觀望計劃成效的小業主,又會否重新考慮,都值得有關社企和社福機構注意。

目前港府對共享計劃的投入,主要是透過「社會創新及創業發展基金」與公益金,一同贊助社聯作為房屋中介平台的運作經費,而公益金同時贊助計劃的房屋裝修及社會服務的開支。[15]關愛基金亦為計劃中符合特定資格的受助家庭,按住戶人數提供一次定額搬遷津貼。[16]另外,政府預留一筆50億元撥款,資助非政府機構提供過渡性房屋的基本工程費用,包括地盤平整及斜坡改善工程、安裝消防安全裝置、修葺破舊處所、營運年期屆滿後清拆臨時構築物及相關裝置和裝修等等,每間空置住宅樓宇內的過渡性房屋單位最多資助20萬元;而在非住宅樓宇內和臨時興建的過渡性房屋,則每個單位資助55萬元。[17]該筆撥款早前已獲立法會通過[18],有望解決計劃修葺單位欠缺穩定資金的問題。

長遠而言,本港若要增加社會房屋共享單位的供應,並解決社福機構處理租務的困難,必須有合適的對策。台灣政府引入私人企業協助營運,並間接以真金白銀吸引業主參與社會房屋計劃的做法,或許香港參考。[19]智經早前到台灣考察時,便找來當地社會房屋共享計劃其中一個營運機構的負責人,了解他們運作的經驗。

台灣模式:地產代理兼物管公司主理 租金按收入以市值打折

在台灣,類似的計劃被稱為「社會住宅包租代管」,是當地政府於2017年起推行的社會房屋政策之一,希望活化及利用現有空置房屋,以低於市場租金提供給低收入家庭、弱勢對象及就業、就學有居住需求者。[20]計劃由第一期在台北、新北等6個縣市,至近日開展第二期計劃,在共15個縣市推行。[21]

計劃共有「包租」和「代管」兩種方式,「包租」是指政府委託租屋服務業營運商(類似香港的地產經紀兼物業管理)承租住宅,形式是由營運商與業主簽訂三年租約,於租約期內,營運商每月支付租金給業主,再以二房東角色轉租給弱勢民眾。另一邊廂,「代管」則是政府委託租屋服務業營運商,協助業主出租住宅予收入較低或弱勢的租客,並由營運商負責管理房屋,政府則會補助服務費用。[22]

租客大致按收入及戶籍、年齡等其他條件分為一般戶、社會弱勢戶及經濟弱勢戶。以新北市為例,一般戶最近一年的家庭年收入,需低於新北市家庭平均年收入的中位數(2019年124萬新台幣,即約32萬港元[23])、在台灣北部四市沒持有住宅物業;社會弱勢者包括65歲以上長者、身心障礙者、受家暴或性暴力的受害人及其子女、露宿者等弱勢社群;經濟弱勢戶則指低收入或中低收入戶。[24]

租金方面,包租是租客基本以市值租金八折承租,代管則是以市值租金九折承租,社會及經濟弱勢戶分別會再得到設有上限的政府租金補助,因此所付租金相當於市值七折及五折。[25]

可取之處:政府多項誘因吸引業主

為吸引業主少收弱勢社群租金,台灣政府提供了不少「甜頭」,包括減免綜合所得稅、房屋稅及地價稅三種稅項,補助簽合約的公證費、每屋每年最多一萬新台幣的修繕及居家保險等費用,又代為支付簽約佣金和委託營運商管理租約的管理費用,讓業主可享受專業租務管理服務(見表)。[26]

資料來源:中華民國內政部及內政部營建署

截至2019年5月,計劃累計配對4,055戶社會住宅包租代管個案,雖然未達到一年內配對一萬戶的原定目標[27],但尚算有一定成績。台北市政府社會住宅包租代管其中一個承辦營運商——財團法人崔媽媽基金會(崔媽媽蝸牛租屋公司)是營運商中少有的社企,其執行長呂秉怡曾到港跟社聯交流,對兩地社會房屋計劃有一定認識。他在台灣接受智經訪問時表示,相比港府,台灣政府在計劃上的資金和行政資源投入值得肯定,「政府不一定要自己下來做,可找社福機構、物業界別負責,但當社會房屋作為公共行政的政策,去幫助弱勢家庭改善住屋問題,若政府財政上不出錢,行政上又不肯出力幫營辦商解決問題的話,這樣是不對的。」

另外,承辦的租屋服務業營運商大多是集地產代理與物業管理於一身的私人企業,擁有多年相關經驗。[28]他指出,相比起香港找社福機構營運,物管界別在資產管理上包括處理租約、糾紛諮詢、修繕處理等能夠提供專業服務,他們在尋找盤源方面也更有優勢。

挑戰:社會福利介入不足

當然,世界上沒有天衣無縫的計劃,台灣的社會住宅包租代管在實行上亦浮現不少問題。縱使有中央政府大力投資,帶動地方政府和業界一同推動,但至今遠遠未達目標。呂分析,台灣的租屋市場先天就有三大硬傷,租賃市場規模小、單位質素參差,有不少是違法加建不適合租出,加上大量業主未有申報出租單位涉逃稅漏稅,業主擔心參加計劃會被查出,並要追繳過去數年的稅金,故多數業主仍在觀望,直至在第二年、第三年才慢慢有更多業主願意參與。

呂亦認為,台灣的政策未能有效達到協助弱勢家庭的目的,這方面反而香港做得更好。首先,台灣的租金定價乃以市價為基礎再打折,而非考慮弱勢家庭財政能力,或變相令當地租戶的負擔比香港重。其次,台灣委託租務物業管理公司推動社會房屋,處理租務時未能像香港的社福機構般,以照顧弱勢社群租客為出發點。他以租客欠租為例,台灣的房屋中介大概會先想到如何從法律途徑處理和追討,但香港負責社會房屋的社工,會找出租戶欠租的原因,並幫助他們解決問題。另外,租務物業管理公司為了增加成功個案,會挑選一些條件較好的租客,獨居老人、精神病患者則以技術性問題為由而被排除。在政策成本高而有限供應下,他覺得計劃應優先幫助最弱勢、租屋最困難的租戶。

綜合來看,香港和台灣的社會房屋共享項目各有長短,有可互相學習的地方。在香港,項目由社福機構或社企負責營運,在租金和服務上較能照顧到租戶所面對的財政和生活上的困難;而在台灣,項目交由租務物業管理公司,在專業服務上有優勢,當地政府亦樂於給予經濟誘因,以吸引業主租出單位予弱勢社群。

本港如要達到扶助弱勢社群改善住屋環境,需針對社會房屋共享項目營運的各項挑戰,包括難以吸引小業主出租單位,以及社福機構缺乏管理租約和物業的知識、技巧和資源。從台灣的經驗,提供經濟誘因如免稅額予小業主,又或引入地產代理業界輔助或培訓社福機構,尋找業主和處理租務,是可參考的做法,當局不妨加以研究。

1 「社會房屋共享計劃簡介」。取自香港社會服務聯會網站:http://webcontent.hkcss.org.hk/pra/cb4_events/CHM_introduction.pdf,查詢日期2020年1月22日。
2 「計劃內容」。取自社會房屋共享計劃網站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hant/content/計劃內容,查詢日期2020年1月22日;「社會房屋項目」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/社會房屋項目/#lighthome,查詢日期2020年1月22日。
3 「關於我們」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/關於我們/,查詢日期2020年1月22日;「社會房屋項目」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/社會房屋項目/#lighthome,查詢日期2020年1月22日;「業主」。取自社會房屋共享計劃網站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hant/owner_application,查詢日期2020年1月22日。
4 同2。
5 「業主」。取自社會房屋共享計劃網站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hant/owner_application,查詢日期2020年1月22日;「社會房屋項目」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/社會房屋項目/#lighthome,查詢日期2020年1月22日。
6 「常問問題—光房租客」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/常問問題/#light-home,查詢日期2020年1月22日;「租戶」。取自社會房屋共享計劃網站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hant/tenant,查詢日期2020年1月22日。
7 〈未補價居屋配對出租 NGO不願做「二房東」 缺乏資源 單位分散難支援〉,《星島日報》,2019年7月31日,A12頁;「表E034:按住戶人數劃分的從事經濟活動的家庭住戶每月入息中位數 (2018 年版)」,取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=D5250038B2018AN18B.xlsx&product_id=D5250038&lang=2,最後更新日期2019年3月29日。
8 「社會房屋共享計劃最新項目進度」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/panels/hg/hg_ihp/papers/hg_ihp20190319cb1-728-1-c.pdf,查詢日期2020年1月22日。
9 「立法會五題:過渡性房屋項目」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201911/20/P2019112000543.htm,最後更新日期2019年11月20日;「立法會五題:過渡性房屋項目(附件一)」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/201911/20/P2019112000543_330265_1_1574244609884.pdf,最後更新日期2019年11月20日。
10 「過渡房屋有需求 政府手軟冇睇頭 『過渡性房屋租戶生活質素調查研究報告』」。取自香港社區組織協會網站:https://soco.org.hk/pr20190623/,最後更新日期2019年6月23日。
11 「社會房屋的社福支援」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/panels/ws/papers/ws20180709cb2-1720-9-c.pdf,查詢日期2022年1月22日。
12 同8。
13 「54間社會房屋1月應市 108家庭受惠」。取自晴報網站:https://skypost.ulifestyle.com.hk/article/1949573/,最後更新日期2017年11月17日。
14 「最新發展」。取自香港特別行政區政府香港經濟近況網站:https://www.hkeconomy.gov.hk/tc/situation/development/index.htm,最後更新日期2020年2月20日。
15 「如何參與」。取自社會房屋共享計劃網站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hant/content/如何參與,查詢日期2020年1月22日。
16 「『社會房屋共享計劃』受惠人搬遷津貼試驗計劃」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_supportser/sub_pra/,最後更新日期2019年1月28日。
17 「支援非政府機構推行過渡性房屋項目的擬議資助計劃」,立法會財務委員會,立法會FCR(2019 -20) 45)號文件,2020年 1月,第1至5頁。
18 「50億助NGO建過渡屋 財會通過」,取自文匯報網站:http://paper.wenweipo.com/2020/03/07/YO2003070018.htm,最後更新日期2020年3月7日。
19 同11。
20 「106年度社會住宅包租代管試辦計畫問與答(綜合篇)」。取自中華民國內政部營建署網站:https://www.cpami.gov.tw/常見問答/28412-106年度社會住宅包租代管試辦計畫問與答(綜合篇).html,最後更新日期2019年1月14日。
21 「常見問答-包租代管綜合篇Q9」。取自內政部營建署不動產資訊平台網站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=9,最後更新日期2018年12月7日;「包租代管公會版6大貼心設計 房東房客皆安心」。取自內政部營建署不動產資訊平台網站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=1&KeyID=192,最後更新日期2020年1月16日。
22 「什麼是包租代管?」。取自內政部營建署不動產資訊平台網站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=A4,查詢日期2020年1月24日。
23 按2020年1月20日的匯率,即1新台幣等於0.26港元計算。
24 「新北市社會住宅包租代管第 2 期計畫 Q&A」。取自新北市政府不動產資訊服務網網站:https://regis.ntpc.gov.tw/regis/Files/新北市社會住宅包租代管第2期計畫QA(最新版)1090116.pdf,查詢日期2020年1月24日;「住宅法」。取自中華民國內政部營建署網站:https://www.cpami.gov.tw/最新消息/法規公告/14297-住宅法.html,最後更新日期2017年6月19日。
25 「國家住宅及都市更新中心辦理社會住宅包租代管第 2 期計畫(核定本)」,中華民國內政部,2019年7月,第21至23頁。
26 同24,第6、20至23頁。
27 同24,第7頁。
28 「常見問答-包租代管綜合篇Q9」。取自內政部營建署不動產資訊平台網站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=9,最後更新日期2018年12月7日;「管理『家』媒合『家』」。取自富盟物業網站:http://fum.42apartner.com/,查詢日期2020年1月24日。