時事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-04-09

兩條路線加快造地(上):加強地區協調 理順改劃分歧



香港住屋成本長年高企,樓價持續處於全球最難負擔水平。[1]買貴樓、捱貴租,令不少港人苦不堪言。雖然政府有提供廉租公營房屋,然而僧多粥少,申請者往往要輪候多年。[2]加快造地建屋,成為政府解決問題的重要策略。

土地改劃用途是本港住宅用地其中一個主要來源。政府於最新一份《財政預算案》宣布,旨在釋放新界私人農地,改劃作公私營房屋發展的土地共享先導計劃(共享計劃)[3],將於今年上半年開始接受申請;亦將就改劃首批棕地群作公營房屋,盡快展開技術研究,估計能提供超過二萬個公屋單位。[4]

不過,改劃土地發展房屋的過程相當漫長,有關的規劃和工程準備以至建築都需要時間,由「生地」[5]變成「熟地」[6],再到屋宇及基建落成,一般需要11至14年。[7]連政府號稱加快發展過程的共享計劃[8],將「生地」變成「熟地」也需時四至六年,連同至少四年的建築期,最快也要2028年才有單位落成。[9]到底現時「生地」變「熟地」的程序,還有何改善空間?

法定規劃申請更改土地用途

進入討論前,應先了解現行改劃土地的程序。以私人擁有的新界農地轉為住宅用地為例,程序主要可分為兩部分,分別是法定規劃——申請更改土地用途,以及土地行政——申請修訂地契條款或原址換地以取得發展權。[10]智經將一連兩篇文章,針對加快改劃土地程序提出建議,本文先從法定規劃說起。

舉例,一幅原為農業用途的土地要改為住宅用途,由於土地擬定的發展用途與法定圖則所列的經常准許用途不符,申請者須向城市規劃委員會(城規會)申請修訂法定圖則,以更改土地用途;或申請規劃許可,將土地用途轉至法定圖則列明的第二欄用途(即是須向城規會預先申請規劃許可的用途[11])。[12]

收到申請後,城規會便會公開申請資料,收集公眾意見,然後由轄下的相關規劃小組委員會,開會審核規劃許可及修訂法定圖則的申請。當中有關規劃許可的決定,申請人可申請覆核,城規會再檢視決定。[13]申請初步獲批後,下一步則要修訂法定圖則,城規會需向公眾展示草圖、接收公眾意見及進行聆訊,過程中可順應申述而再修訂圖則。之後,城規會所作的修訂將會成為草圖的一部分。完成以上程序後,須在圖則展示期屆滿後九個月內,將相關草圖及其他資料呈交行政長官會同行政會議核准。[14]

挑戰:地區諮詢欠協調 民間爭議拖長改劃過程

更改土地用途的機制運作多年,惟近年市民愈發關注規劃發展工作,一些具爭議性的項目,例如新界東北發展、綠化帶用地改劃、酒店改劃住宅等等,均接到成千上萬的申述和意見書[15],令城規會的工作愈加繁重。2009至2018年的十年間,經審理的修訂法定圖則申請個案,由48宗增加至57宗,其間數字有升有跌;但同期經審理的申述和意見書數目,則明顯上升,由4,352份大增至3.9萬份,當中2014年更收到11.5萬份。[16]此外,城規會亦要處理挑戰其法定規劃程序或決定的司法覆核申請個案,2018年時仍在進行的司法覆核個案便有12宗。[17]

這種情況直接拖長改劃土地的進度。根據政府數字,在2014/15至2018/19年度政府賣地計劃中所涉及的住宅用地改劃申請,大部分需時7至17個月才完成,當中超出前文提及理應九個月內完成規定的申請程序,大部分均涉及較大量的申述或意見。一些用地的圖則修訂程序,更因司法覆核程序而需要暫緩。[18]

一幅土地改變規劃,可以涉及業權人、政府部門、在該幅土地上耕種的農戶或居住的寮屋居民、附近居民,還有環保人士等眾多持份者,各方理念和利益並不一致,容易造成衝突。現時,規劃署會定期舉行地區規劃會議,讓各政府部門討論與地區規劃和發展相關事宜和建議;私營業界申請人有機會參與,並由地區規劃會議主席作為「調解人」,從中調解衝突或歧見。[19]惟會議每月才開會一次,申請人亦僅於特定情況下才獲准參加會議,反映出現時缺乏部門或機構充當橋樑,以有效連繫申請人及受影響人士,協調各方意見。[20]

建議: 增設「協策規劃小組」 聯繫地區促共識

求共識雖然困難,但若能提供平台,及早處理各持份者之間的分歧,相信可減少規劃程序的延長。城規會可考慮增設「協策規劃小組」,讓具地區經驗的公眾人士自薦擔任「地區協調者」,從而加強地區聯繫及協助調解衝突。政府部門亦應與小組緊密合作,增加改劃申請人、政府部門與受影響人士溝通的機會,以吸納不同意見及平衡各方利益,令規劃更符合地區需要,減低可能遇到的阻力。此外,小組舉行的相關會議應備存文件紀錄,並盡量公開予公眾查閱,以保持透明度。[21]

為使自薦制有效地將民間聲音帶入政府,當局可成立遴選委員會,就申請資格、評審準則等建立機制,以助挑選合適人選,其後亦要監督及評估自薦制度的運作情況。與城規會成員不同,挑選小組成員的準則,應更着重溝通能力和地區經驗。[22]

覓地建屋在社會上已經討論多時,惟在現有機制下,規劃及造地需時頗長,令社會即使覓得「生地」,也難解市民燃眉之急。政府不妨從城規會下工夫,完善地區溝通機制,理順各持份者對土地發展項目的分歧,同時加快造地進程,讓有需要的市民及早安居。

1 “16th Annual Demographia International Housing Affordability Survey: 2020 Rating Middle-Income Housing Affordability,” Demographia, p. 12, January 20, 2020, http://demographia.com/dhi.pdf.
2 「香港的土地需求與供應」。取自土地供應專責小組網站:https://www.landforhongkong.hk/tc/demand_supply/index.php,最後更新日期2018年12月5日。
3 「立法會五題︰土地共享先導計劃」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201905/08/P2019050800402.htm,最後更新日期2019年5月8日。
4 《二零二零至二一財政年度政府財政預算案》,2020年2月26日,第27至28頁,第116至118段。
5 註:生地是指未完成規劃作住宅用途的土地。資料來源:「何謂生地?」。取自香港經濟日報網站:https://service.hket.com/knowledge/2133279/何謂生地?,最後更新日期2018年8月8日。
6 註:熟地一般指有關土地已有合適規劃,不需進行收地、清拆、重置現有設施、地盤平整或提供額外的基建設施。資料來源:「香港的土地需求」。取自土地供應專責小組網站:https://www.landforhongkong.hk/tc/demand_supply/land_demand.php,最後更新日期2018年12月5日。
7 同6。
8 「土地共享先導計劃」,立法會發展事務委員會,立法會CB(1)160/19-20(03)號文件,2019年11月26日,第2頁。
9 黎梓田,〈「土地共享」上半年接受申請〉,《文匯報》,2020年2月27日,A10頁。
10 「新界鄉郊土地概況(農地是怎樣變成住宅的?)」取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最後更新日期2017年11月18日,第18頁。
11 註:在法定圖則其中一類的分區計劃大綱圖中,會顯示個別地區內不同地段的土地用途規劃及其發展限制,而每個類別的土地用途《註釋》均載有其經常准許用途(稱為「第一欄用途」,無須申請規劃許可),以及其他須向城規會預先申請規劃許可的用途(稱為「第二欄用途」)。資料來源:「加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策」,智經研究中心,2018年9月,第27至28頁。
12 「新界鄉郊土地概況(農地是怎樣變成住宅的?)」取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最後更新日期2017年11月18日,第18至20頁;「加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策」,智經研究中心,2018年9月,第30至32頁。
13 同12。
14 「新界鄉郊土地概況(農地是怎樣變成住宅的?)」取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最後更新日期2017年11月18日,第18至20頁;「加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策」,智經研究中心,2018年9月,第29至30頁。
15 鍾雅宜,「無視數萬份反對意見書 城規會通過東北發展」取自蘋果日報網站:https://hk.news.appledaily.com/local/daily/article/20150430/19130718,最後更新日期2015年4月30日;「為保育香港甘道 23 號而提出的非原址換地建議」。取自香港歷史文物保育‧活化網站:https://www.heritage.gov.hk/tc/doc/LegCo_Brief_23_Coombe_Road_c.pdf,查詢日期2020年3月5日,第3頁;張嘉敏,「嘉湖海逸酒店申建住宅 城規會接大量反對 港鐵憂噪音超標」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/390893/嘉湖海逸酒店申建住宅-城規會接大量反對-港鐵憂噪音超標,最後更新日期2019年10月29日。
16 《二O一O至一一財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署》,發展局,2010年2月24日,第247頁;《二O一五至一六財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署》,發展局,2015年2月25日,第736頁;《二O一九至二O財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署》,發展局,2019年2月27日,第757頁。
17 《二O一九至二O財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署》,發展局,2019年2月27日,第757頁。
18 「審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查詢日期2020年3月5日,第548頁,答覆編號DEVB(PL)220。
19 「專業人士作業備考第1/2006期」。取自政府規劃署網站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/pra_note/pn_1_2006.html,最後更新日期2019年12月16日。
20 「加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策」,智經研究中心,2018年9月,第89至90頁。
21 同20,第103頁。
22 同20,第103頁。