時事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-04-18 | 《經濟日報》

兩條路線加快造地(下):簡化行政程序 完善補地價仲裁



新型冠狀病毒肺炎疫情爆發,公立醫院隔離病房緊絀,有住在劏房的確診者家中等候近兩天才獲送院,令同住一屋的鄰居人心惶惶。[1]其實全港劏房戶中,不少正輪候公屋[2],惟近年輪候時間不斷延長,2017年底,公屋一般申請者的平均輪候時間為4.7年,至2019年底時已升至5.4年。[3]加快造地建屋,救市民於「近火」,已成為港府要務。

改劃土地用途是本港住宅用地其中一個主要來源。政府於最新一份《財政預算案》表示,正在改劃及將於明年展開改劃的土地,料合共可提供約9.6萬個房屋單位,逾九成為公屋。[4]惟改劃土地發展房屋過程數以十年計,連政府為釋放新界私人農地改劃作公私營房屋發展、號稱加快發展過程的土地共享先導計劃[5],由「生地」變成「熟地」也需時四至六年,連同至少四年的建築期,單位落成預計最快也要2028年。[6]

事實上,現行改劃土地程序尚有不少改善空間。以私人擁有的新界農地變成住宅為例,程序主要可分為法定規劃——向城市規劃委員會申請更改土地用途,以及土地行政——向地政總署申請修訂地契條款或原址換地以取得發展權兩部分。[7]智經早前撰文對加快申請更改土地用途進度提出建議,本文將從土地行政方面探討另一改善方案。

修訂土地契約 磋商補地價金額

土地用途獲准更改後,便可進入相關土地行政程序。申請人可向地政總署申請修訂土地契約,包括原址換地(即交還及重批土地)。地政總署收到申請後,會初步核實,並將申請傳閱至涉及的政策局及政府部門。申請人須回應並解決政策局及部門提出的各種技術事項,例如道路交通及排水排污。在傳閱申請及盡量解決各事項後,申請會提交分區地政會議考慮及審批。批准後,地政總署會向申請人發出契約修訂的「暫定基本條款建議書」。

不論修訂地契或原址換地,申請人均須繳付土地補價,補付地價在修訂前後之間的差額。申請人接納「暫定基本條款建議書」後,地政總署估價組會就擬議換地所需補地價金額作出獨立估價。地政總署會向申請人發出「接納基本條款建議書」,當中會列明補地價金額,申請人可選擇接納或就補地價金額上訴。[8]

困難一:審批處理土地契約修訂緩慢

正如更改土地用途,上述的土地行政程序,同樣需時甚久,甚至可以花上數年。以錦田北「爾巒」房屋發展為例,申請人於2003年底向地政總署申請原址換地,發展17幢17至23層高住宅,最終於2007年完成契約修訂並簽立文件,歷時長達四年。[9]

土地行政程序漫長,部分與相關程序涉及多個政府部門,以及處理個案的人手不足有關。根據地政總署向智經提供的資料,由2016年1月至2018年7月,涉及住宅用途的契約修訂及換地個案,撇除評估土地補價金額及上訴時間,由接獲有效申請至簽立契約修訂文件,平均處理時間分別為273天及297天。[10]以一個月約30天計算,即平均需時約九個月和十個月。當中最花時間的是確認契約修訂申請,程序包括由分區地政處擬備有關土地發展計劃的條款,及修訂契約條件的擬稿,再送交有關政府部門置評,和呈交地區地政會議批准有關申請,過程需時22星期。[11]

有不少業界人士向智經表示,地政總署人力資源有限,分區地政處需要處理大量日常公務,或傾向優先處理作為政府主要收入來源的賣地個案,而非契約修訂及換地申請。[12]

為了加快審批申請進度,政府於2008年4月起,在港島西及南區地政處設立了「處理契約修訂和換地申請專責小組」。雖然分區專責小組的工作有一定成效,在2013至2017年處理達204宗個案,佔全港12個分區地政處處理總數(520宗)的約四成。[13]然而政府提供予專責小組的額外資源,已於2017年4月到期。[14]

建議一:設最佳執業手冊 量化精簡程序目標

地政總署去年籌組「土地供應組」,專責中央統籌賣地及修訂大面積地契工作,即涉及500個住宅單位或以上、一萬平方米或以上的商業或工業樓面的申請,有60多名職員,並在約去年4月投入服務。[15]地政總署回覆智經查詢時表示,「土地供應組」在收到申請後22個星期內,已向申請人發出載列暫訂基本條款建議書或否決通知書,完全達到服務承諾的目標,惟未有回應能否分擔各分區地政處的相關工作,提高分區的審批效率。[16]但無論如何,「土地供應組」成立後,政府亦應檢討各分區地政處處理中小型的契約修訂申請的效率,以決定是否需要在各區設置分區專責小組。

另外,過往港島西及南區地政處「處理契約修訂和換地申請專責小組」有足夠實務經驗,政府可參考其累積的經驗,訂定一套最佳執業手冊,協助業權人辦理申請,減省個案處理時間。政府亦可設立可量化的改進目標,例如檢視能否縮短查核相關文件的時間,以改善申請契約修訂的流程。[17]

困難二:補地價談判無了期

在土地行政程序中,另一較花時間的程序是土地業權人與地政總署協商補地價金額。在現行機制下,土地補價的上訴次數並無上限,雙方可一直進行協商。[18]惟雙方未能達成共識,拖延多年的申請個案屢見不鮮,由2014年10月至2018年9月,業權人與地政總署就補地價達成共識的土地契約修訂或換地個案,最短及最長商議時間分別約為三個月和八年,平均時間則約為一年半。若是分歧較大的個案,平均更需四年才達成協議。[19]

前文提及的「土地共享先導計劃」,為了加快進度,要求於18個月內完成補地價協商[20],亦被專業人士質疑期限太短難以完成。[21]

建議二:完善「補地價仲裁先導計劃」 加快補地價金額商議過程

為了加快補地價協商進度,發展局局長黃偉綸表示,當局願意在共享計劃引進補地價仲裁。[22]所謂仲裁,是契約修訂或換地個案的申請人與地政總署同意解決爭議的程序,當中雙方同意把爭議交由仲裁庭決議,而仲裁庭的決議為最終裁決,並具約束力。[23]

早於2014年,政府已推出補地價仲裁先導計劃(仲裁計劃),旨在加快完成補地價協議,但截至2018年11月,政府共發出32次仲裁邀請予申請人,涉及16個項目,但當中僅有一宗個案參與並於11個星期內完成仲裁,其餘15個項目中,九宗是透過一般商議補地價機制達成協議,四宗繼續商議補地價,以及兩宗選擇撤回申請[24],可見仲裁計劃吸引力有限。

仲裁計劃在申請人眼中誘因不足,究其原因,是現行補地價上訴機制中,已設有36個工作天內完成的快速程序,申請人可就金額提出反建議,地政總署需隨即作出回覆,處理時間遠較仲裁個案的11個星期為快。其次,不少發展商指出,現時的上訴機制不需雙方就補地價作出任何承諾,但在仲裁計劃下,仲裁庭的決議具約束力,認為風險太大,故不願意參與。[25]

智經建議政府應為仲裁計劃拆牆鬆綁,突出仲裁機制在土地補價商議上的可取之處,積極檢討仲裁所需的時間,至少要比現行上訴快速程序為短,以增加仲裁的誘因。另外,政府亦可考慮為仲裁計劃設立一個補價金額上限,以精簡流程,使仲裁計劃變得更有效率。[26]

在現行機制下,改劃土地用作建屋需時頗長。但政府並非無計可施,土地契約修訂、換地及土地補價的程序,可以透過增加專責處理人手、設立操作手冊,以及完善補地價仲裁計劃,加快進度,成為解市民上樓燃眉之急的「近水」。

1 「確診40小時後始送院惹鄰居怪責 劏房戶:我哋都係受害者」。取自明報網站:https://news.mingpao.com/ins/港聞/article/20200330/s00001/1585548006698/確診40小時後始送院惹鄰居怪責-劏房戶-我哋都係受害者,最後更新日期2020年3月30日。
2 「探射燈:公屋愈輪愈耐 劏房21萬人恐陷疫境」。取自東網網站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20200220/bkn-20200220000354060-0220_00822_001.html,最後更新日期2020年2月20日。
3 「香港的土地需求與供應」。取自土地供應專責小組網站:https://www.landforhongkong.hk/tc/demand_supply/index.php,最後更新日期2018年12月5日;「公屋申請數目和平均輪候時間」。取自香港房屋委員會網站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最後更新日期2020年2月10日。
4 《二零二零至二一財政年度政府財政預算案》,2020年2月26日,第27頁,第116段。
5 「土地共享先導計劃」,立法會發展事務委員會,立法會CB(1)160/19-20(03)號文件,2019年11月26日,第2頁;「立法會五題︰土地共享先導計劃」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201905/08/P2019050800402.htm,最後更新日期2019年5月8日。
6 黎梓田,〈「土地共享」上半年接受申請〉,《文匯報》,2020年2月27日,A10頁。
7 「新界鄉郊土地概況(農地是怎樣變成住宅的?)」取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最後更新日期2017年11月18日,第18頁。
8 同7,第21至22頁。
9 同7,第26頁。
10 「加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策」,智經研究中心,2018年9月,第73頁。
11 同10,第74頁。
12 同10,第78頁。
13 同10,第78至79頁。
14 根據地政總署於2020年4月8日回覆智經的電郵。
15 〈地政署設3專責組加快推地 大面積修契 統籌審批 嚴打霸佔〉,《信報財經新聞》,2019年1月9日,A06頁。
16 同14。
17 同10,第109頁。
18 「補地價仲裁先導計劃」。取自發展局網站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/Blog_Archives1/t_index_id_96.html,最後更新日期2019年2月1日。
19 「立法會十九題︰補地價仲裁先導計劃」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201811/07/P2018110700334.htm,最後更新日期2018年11月7日。
20 「土地共享先導計劃」,立法會發展事務委員會,立法會CB(1)160/19-20(03)號文件,2019年11月26日,第6頁。
21 「土地共享展公聽會 商界憂吸引力不足」。取自香港經濟日報網站:https://ps.hket.com/article/2547726最後更新日期2020年1月21日。
22 余敏欽,「土地共享申請若未獲顧問小組支持 須重新修訂」。取自香港經濟日報網站:https://ps.hket.com/article/2506536/,最後更新日期2019年11月26日。
23 「審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查詢日期2020年3月6日,第435至436頁,答覆編號DEVB(PL)167。
24 同17。
25 同10,第81、112至113頁。
26 同10,第112至113頁。