時事分析 | 區域及經貿發展 | 2020-06-08 | 《經濟日報》

「旅遊泡泡」催生三個出入境新常態



新型冠狀病毒疫情在全球蔓延,多國實施旅遊限制,甚至關閉機場及邊境,以阻截病毒從外地傳入,使旅遊業處於「冰封」狀態。近日部分疫情受控的國家,例如澳洲和紐西蘭,擬建立「旅遊泡泡」(travel bubble),以恢復兩地人民的跨境往來。[1]究竟這個概念,如何能在重啟旅遊業與保障旅客安全之間取得平衡?香港與內地磋商逐步放寬邊境檢疫之際,又能從中得到甚麼啟示?

疫情拖垮旅遊業 國際旅客人次料大減八成

面對疫情來襲,全球外遊旅客銳減。聯合國世界旅遊組織(United Nations World Tourism Organization,UNWTO)表示,今年首季的全球國際旅客人次按年下跌22%,其中亞洲及太平洋地區的跌幅最為顯著,高達35%。組織預測,假如各國於7月初陸續重開國際邊境及放寬旅遊限制,全年國際旅客人次將大減58%;若果上述放寬措施於12月初才落實,預計減幅會擴大至78%。組織按相關跌幅推算,指出全年國際旅客將減少8.5億至11億人次、流失1億至1.2億個旅遊業職位,以及減少9,100億至1.2萬億美元的旅遊業出口收入,情況是自1950年以來最差。[2]

根據世界觀光旅遊委員會(World Travel & Tourism Council,WTTC)的數字,旅遊業去年佔全球國內生產總值約一成[3],可見旅遊業不景氣,將衝擊全球經濟。難怪部分國家眼見近日疫情漸趨緩和,便計劃在短期內有限度撤銷旅遊限制,以重啟旅遊業,其中澳洲及紐西蘭便是例子之一。

「泡泡」國家免隔離檢疫 為恢復旅客流動踏出第一步

澳洲及紐西蘭目前正實施旅遊限制,除了申請及獲得豁免外,所有非當地居民不得入境,同時要求入境人士接受強制隔離檢疫14天。[4]不過兩國近期的確診個案已較高峰期大幅回落,兩國總理遂於5月初舉行會議,商討建立「旅遊泡泡」[5],即容許在「泡泡」國家內的旅客自由流動,無須接受隔離檢疫。[6]不過,兩國暫時未有落實「旅遊泡泡」的時間表。紐西蘭總理Jacinda Ardern指,放寬旅遊限制的首要考慮,是兩國均能有效控制本土疫情,而且達到雙方皆有信心開放邊境的程度。[7]

其實,澳洲和紐西蘭是彼此的旅遊業支柱,澳洲去年有逾143萬人次,即約15%的國際旅客來自紐西蘭,而他們在當地的總消費金額佔整體約5.7%。至於澳洲旅客對紐西蘭旅遊業則更具影響力,去年有逾145萬人次到訪,佔當地國際旅客近四成,消費金額貼佔整體約24%。[8]

除了澳紐,屬於「波羅的海」三國的拉脫維亞、立陶宛及愛沙尼亞,也宣布容許公民於5月中開始自由流動,是歐洲首例。[9]立陶宛總理Saulius Skvernelis表示會遵守原則,只讓有效控制疫情的國家加入「泡泡」,又指「泡泡」有機會擴展至芬蘭和波蘭。[10]

回到香港,旅遊業同樣因疫情受到重挫。旅遊發展局的數據顯示,今年首季訪港旅客數字只有不足350萬人次,按年大跌逾八成[11],而在政府於3月25日起禁止海外非香港居民入境後,數字更進一步跌至每日僅約300人。[12]旅客數字銳減,相關行業從業員的生計也大受打擊,根據政府統計處的數字,今年2至4月,與消費及旅遊相關行業(即零售、住宿及膳食服務業)合計的失業率急升至9.0%,為超過15年來的高位。[13]

粵港澳三地磋商 研放寬出入境限制

鑑於本港及內地近日疫情逐漸緩和,僅錄得零星的本地及外地輸入感染個案,因此政府已逐步放寬出入境限制,包括豁免跨境學童及符合特定條件的商務人士,在抵港後接受強制檢疫。特首林鄭月娥早前接受傳媒訪問時亦透露,粵港澳三地正進行磋商,同步豁免三地居民往來的強制檢疫。[14]

在疫情受控的前提下為出入境限制鬆綁,其挑戰是如何採取合適的防疫措施,減低旅客和居民感染的風險。因此不難預期,各地的出入境政策將出現一些「新常態」。

新常態一:未出發 先檢測 準確度和負荷能力成關鍵

首先,每個「旅遊泡泡」內的的國家及地區,可能都會要求旅客離境前進行病毒檢測,以免輸出病例。紐西蘭旅遊業代表機構Tourism Industry Aotearoa的行政總裁Chris Roberts設想,將來的旅行方式,很可能是旅客抵達機場時,要先接受病毒檢測,結果呈陰性的旅客才能登機,到達目的地後亦要量度體溫。[15]

在香港,特首林鄭月娥在上述訪問中亦提到,初步構想的兩個限制,一是要符合特定目的才可以豁免強制檢疫;二是跨境人士需進行核酸檢測,以證明沒受感染。[16]另有報章引述消息指,粵港澳三方曾在深圳商討互認檢疫認證的安排,又指三方正擬定可進行病毒檢測許可機構的清單,當中包括數間私營醫院,檢測者需自行負擔費用。[17]

其實,澳門當局已開始應用「健康碼」,並開發與內地互認的操作系統。澳門居民進入內地時,可先登入存有核酸驗測結果資料的「澳門健康碼」,再提交個人資料,便可申請在廣東省使用的「粵康碼」,入境內地。另一方面,持「粵康碼」的訪澳人士,亦可轉換至「澳門健康碼」,用戶在指定網址填報健康史、旅遊史等資料後,系統便會按照防疫工作的規則發出「澳門健康碼」,讓合資格內地訪客入境澳門。[18]粵港澳三地重新互通如箭在弦,香港要與粵澳兩地接軌,或要考慮透過使用「健康碼」,處理出入境人士的檢疫互認問題。

建立資訊互認系統固然重要,但檢測的準確程度才是讓各地安心互通的關鍵。現時新冠病毒測試大致可分為兩種,檢測病毒的核糖核酸,以及檢測血液中的抗體。當中前者被視為診斷多種病毒的「黃金標準」,有研究人員在實驗室環境下,就五款新冠病毒核糖核酸試劑進行測試,結果發現檢測陽性敏感度(sensitivity)比率達100%,檢查陰性的特異度(specificity)比率達96%。然而,由於現實中的測試環境和過程並不完美,有可能出現「假陰性」的現象,使其敏感度只有66%至80%。[19]此外,英國、西班牙等國家曾購入內地製造的病毒試劑盒,但及後發現準確度甚低。[20]

由此可見,即使旅客出境前已進行檢測,也難保證沒有受到感染。何況即使檢測準確無誤,也不等於旅客不會在到達目的地前染病,甚至成為沒有病徵的隱形傳播者。再者,不只每個生產商的試劑準確程度有異,醫護人員抽取人體樣本的程序,未必一致,因此有意互通的地區是否需要統一採樣過程、試劑型號等,以提升各方對互通地區的防疫信心,是重要的考慮因素。

各地區的檢測負荷能力,同樣需要的考量。上述報章引述的消息指,粵港澳三方擬定的病毒檢測許可機構包括數間私營醫院。[21]不過,有傳媒向私家醫院查詢,分別回覆指每天僅可處理數十至100個檢查樣本。[22]此外,醫管局和衞生署於3及4月每日平均檢測逾2,100個樣本。[23]當局近日表明會按專家建議擴大病毒檢測,目標是把病毒檢測量從每日4,500個,盡快提升至約7,000個,以掌握病毒在社區存在的情況。[24]假如許可機構未有足夠能力,處理大批有意前往澳門或內地居民的檢測樣本,醫管局和衞生署屆時會否介入協助?屆時公營及私營的檢測單位,會否不勝負荷?這都是需要處理的問題。

新常態二:利用科技追蹤入境者

另一個可能會成為新常態的,是旅客入境後會被持續追蹤健康狀況。澳洲政府於4月底推出手機追蹤應用程式Covidsafe,國民可自願下載,程式會要求用戶遞交姓名或化名、年齡範圍、電話號碼、郵政編號等個人資料,並將資料加密及儲存在政府的伺服器。用戶開啟手機藍芽後,程式便會匿名記錄曾與用戶接觸,而同時有下載該程式的人的代號,所有行蹤資料儲存21天後會被刪除。其間若有用戶確診,他們及其曾接觸人士的代號便會傳送至衞生部門,再由相關部門跟進。[25]

上述程式除了用於國民身上,未來有機會成為澳紐當局追蹤旅客的工具。有報道指,紐西蘭打算推出類似的追蹤程式,作為防疫監測工作。假如澳紐稍後落實建立「旅遊泡泡」,兩國可能都會要求入境人士下載Covidsafe,以助雙方追蹤旅客的健康狀況。[26]

此外,內地當局亦有透過監控網絡,包括電訊商、鐵路及航空公司資訊,追蹤患者隔離前的行蹤,其中南京於1月曾有患者入院前乘坐公共交通工具,並在市內穿梭,當局遂利用監控系統,詳細追查他的行程,再透過社交媒體呼籲相關乘客接受居家觀察。[27]

香港政府早前推出「居安抗疫」流動應用程式,配合藍牙定位電子手環及監察手帶,監測接受強制檢疫人士有否留在居所。[28]雖然「居安抗疫」程式目前只應用在家居檢疫層面,但隨着本港與鄰近城市,甚至全球重新接軌,是否需要利用科技擴大追蹤入境者範圍,以至互通這些資料,相信是當局需要思考的問題。

當然,本地居民和入境旅客安裝相關程式的意欲,也對整個追蹤系統的功效起了關鍵作用。近年社會就監控問題爭拗不斷,去年政府擬推出「多功能智慧燈柱試驗計劃」,分階段在不同地區安裝智慧燈柱,收集空氣質素、道路車流等實時數據,結果惹來侵犯私隱、本港淪為監控之都的質疑。[29]此外,來自全球各地的旅客,也未必願意時刻被監察行蹤,若政府打算引入科技追蹤措施,必須考慮這些因素。

新常態三:出入境規限涉跨地共識

「旅遊泡泡」可能催生的第三個「新常態」,與各地出入境事務的決定權有關。「泡泡」中各地區互相解除跨境限制後,假如其中一方有意進一步放寬對某個國家的旅遊限制,但另一方卻拒絕,屆時應如何處理分歧?

舉例,紐西蘭旅遊業代表機構Tourism Industry Aotearoa行政總裁Chris Roberts接受傳媒訪問時,曾表示希望「旅遊泡泡」下一階段能擴闊至其他太平洋國家,及後再延至台灣、香港及南韓等有效控制疫情的地方。[30]不過,如果紐西蘭一方認同方案,澳洲則有所保留,雙方建立的「泡泡」會否就此破滅?再者,假如「泡泡聯盟」內有成員認為某地區疫情出現變化,應盡快撤出「泡泡」以免疫情擴散,但該地區不同意,這類情況又應如何解決?

由此看來,「泡泡」內各成員的出入境政策,將更難「自把自為」。有意放寬跨境限制的香港,與粵澳兩地政府商議時,也應考慮就「泡泡」未來的大方向制訂一套開放準則,例如地區的確診數字及檢測比率達至甚麼水平,才被考慮納入互通範圍;疫情重燃至甚麼地步便應自行離開機制;某地區一旦因聯盟成員行政處理失當,導致輸入個案急增,該地區是否有追討權利等。各方亦宜定期檢討細節,以加強各地居民及到訪旅客的信心。

總括而言,疫情導致全球百業蕭條,各國當然期望能盡快放寬限制,恢復旅遊業及經濟活動,但落實時不宜操之過急,應謹慎部署,以免引來疫情新一波爆發,對各行各業造成更深遠的傷害。

1 Julia Hollingsworth, “A 'travel bubble' between New Zealand and Australia could be a model for the future,” CNN, May 4, 2020, https://edition.cnn.com/travel/article/new-zealand-australia-travel-bubble-intl-hnk/index.html.
2 “International Tourist Numbers Could Fall 60-80% in 2020, UNWTO Reports,” UNWTO, https://www.unwto.org/news/covid-19-international-tourist-numbers-could-fall-60-80-in-2020, last modified May 7, 2020.
3 “The World Travel & Tourism Council (WTTC) represents the Travel & Tourism sector globally,” World Travel & Tourism Council, https://wttc.org/en-gb/, accessed May 11, 2020.
4 “COVID-19 – Border controls,” Ministry of Health of New Zealand, https://www.health.govt.nz/our-work/diseases-and-conditions/covid-19-novel-coronavirus/covid-19-current-situation/covid-19-border-controls, last modified May 8, 2020; “Coming to Australia,” Department of Home Affairs of Australian Government, https://covid19.homeaffairs.gov.au/coming-australia#3, last modified April 24, 2020.
5 Katharine Murphy and Charlotte Graham-McLay, “Jacinda Ardern promotes coronavirus 'travel bubble' between Australia and New Zealand,” The Guardian, May 4, 2020, https://www.theguardian.com/world/2020/may/04/jacinda-ardern-joins-national-cabinet-meeting-as-australia-new-zealand-share-coronavirus-strategy.
6 Justin Harper, “Coronavirus: 'Travel bubble' plan to help kick-start flights,” BBC, May 5, 2020, https://www.bbc.com/news/business-52526272.
7 同1。
8 同1。
9 Simon Calder, “Coronavirus: Estonia, Latvia and Lithuania to establish Baltic ‘travel bubble’ as restrictions eased,” Independent, May 8, 2020, https://www.independent.co.uk/travel/news-and-advice/coronavirus-estonia-latvia-lithuania-travel-bubble-baltic-a9503631.html; Hugh Morris, “Baltic states agree Europe's first 'travel bubble' to kickstart tourism,” The Telegraph, May 7, 2020, https://www.telegraph.co.uk/travel/news/lithuania-estonia-latvia-travel-bubble/.
10 “Baltic states to create 'travel bubble' as pandemic curbs eased,” Reuters, May 6, 2020, https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-baltic/baltic-states-to-create-travel-bubble-as-pandemic-curbs-eased-idUSKBN22I13A.
11 「2020年3月訪港旅客統計」。取自旅遊發展局網站:http://www.discoverhongkong.com/common/images/about-hktb/pdf/tourism_stat_03_2020.pdf,查詢日期2020年5月12日。
12 「【冰封旅遊業】3月訪港旅客數字約8.2萬人次 按年下跌近99%」。取自TOPick網站:https://topick.hket.com/article/2618185,最後更新日期2020年4月15日。
13 「二零二零年二月至四月失業及就業不足統計數字發表」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/press_release/pressReleaseDetail.jsp?charsetID=2&pressRID=4641,最後更新日期2020年5月19日。
14 曾敏捷、文軒、湯嘉平、石璐杉,〈林鄭月娥喜見抗疫露曙光 粵港澳出人境 研月內放寬檢疫〉,《大公報》,2020年5月11日,A01頁。
15 同1。
16 同14。
17 陳筠怡,〈已有港商率先測試 可免十四天隔離 粵港澳互認檢疫認證日內出台〉,《星島日報》,2020年5月19日,A04頁。
18 「澳珠健康碼互認啟用 衛生局籲過關前做好轉碼」。取自論盡媒體網站:https://aamacau.com/2020/05/10/澳珠健康碼互認啟用-衛生局籲過關前做好轉碼/,最後更新日期2020年5月10日;「本澳設『健康碼』方便居民進出內地 梁亦好︰擬在健康聲明基礎上擴充功能」。取自論盡媒體網站:https://aamacau.com/2020/04/22/本澳設「健康碼」方便居民進出內地-梁亦好︰擬在/,最後更新日期2020年4月22日。
19 Maureen Ferran, “Coronavirus tests are pretty accurate, but far from perfect,” The Conversation, https://theconversation.com/coronavirus-tests-are-pretty-accurate-but-far-from-perfect-136671, last modified May 6, 2020.
20 「肺炎疫情:中國造新冠病毒測試盒為何在歐洲遭遇質量質疑」。取自BBC中文網站:https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-52102670,最後更新日期2020年3月31日;「英國斥資2千萬美元從中國購買試劑盒,被發現檢測無效」。取自紐約時報中文網站:https://cn.nytimes.com/world/20200417/coronavirus-antibody-test-uk/zh-hant/,最後更新日期2020年4月17日。
21 同17。
22 彭麗芳,「通識導賞:採樣方式 款款準確度不一 私家檢疫 解憂有難度?」。取自明報網站:https://ol.mingpao.com/ldy/cultureleisure/culture/20200405/1586024059862,最後更新日期2020年4月5日。
23 「【本地零感染斷纜】袁國勇再指香港每日檢測數量太少 不明白原因『要問返政府』」。取自立場新聞網站:https://www.thestandnews.com/健康/本地零感染斷纜-袁國勇再指香港每日檢測數量太少-不明白原因-要問返政府/ ,最後更新日期2020年5月13日。
24 「病毒檢測量目標提升至每日七千」。取自政府新聞網站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/05/20200519/20200519_103846_964.html,最後更新日期2020年5月19日。
25 Josh Taylor, “Covidsafe app: how Australia’s coronavirus contact tracing app works, what it does, downloads and problems,” The Guardian, May 15, 2020, https://www.theguardian.com/australia-news/2020/may/13/covid-19-safe-app-australia-how-download-does-it-work-australian-government-covidsafe-tracking-downloads; Amy Remeikis, “Covid safe: Australian government launches coronavirus tracing app amid lingering privacy concerns,” The Guardian, April 26, 2020, https://www.theguardian.com/australia-news/2020/apr/26/australias-coronavirus-tracing-app-set-to-launch-today-despite-lingering-privacy-concerns.
26 “Australia, New Zealand Consider Lifting Travel Restrictions with Possible ‘Travel Bubble’,” VOA News, May 4, 2020, https://www.voanews.com/east-asia-pacific/australia-new-zealand-consider-lifting-travel-restrictions-possible-travel-bubble.
27「內地利用監控系統成功追蹤患者行蹤」。取自Now新聞網站:https://news.now.com/home/international/player?newsId=379479,最後更新日期2020年2月5日。
28 「『居安抗疫』流動應用程式使用指南」。取自2019冠狀病毒專題網站:https://www.coronavirus.gov.hk/chi/stay-home-safe.html,最後更新日期2020年5月13日;「同心抗疫 守護香港」。取自政府新聞網站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/03/20200329/20200329_111729_253.html,最後更新日期2020年3月19日。
29 姚慧儀,「【2020展望】香港淪監控之都?智能燈柱棄用監控鏡頭挽信心」。取自TOPick網站:https://inews.hket.com/article/2528077/,最後更新日期2019年12月27日。
30 同6。