專題研究 | 公共行政及法制 | 2020-02-13

善用政府採購財政資源 助中小企走過難關、拓商機



智經研究中心(智經)今日發表《「採」之有道:協助香港中小企參與政府採購》專題研究,審視現時中小企參與政府採購的契機與挑戰,參考英國與南韓可借鏡的經驗,向政府提出相關建議,以支援中小企業參與政府採購,希望從政策層面加強支援中小企渡過難關,長遠更可為中小企開拓商機,維持香港長遠的競爭力。

集腋成裘 中小企貢獻不輸大企業

政府統計處數字顯示,2019年全年實際本地生產總值出現負增長,經濟下行壓力持續。智經主席劉鳴煒說:「面對全球經濟放緩、社會運動和受疫情重創的多重挑戰,不少企業,特別是中小企正面臨巨大的經營壓力。政府雖已推出多輪短期紓困措施,但力度不足以協助中小企走出困局,遑論拓展機遇。故此,智經建議政府要充份利用採購的財政預算,並以此作為重要的策略工具,協助中小企業參與政府採購,藉此引入穩定收入來源,提升競爭力,從而回應政府當前提出『撐企業和保就業』的目標。」

中小企是香港的經濟命脈,2019年佔香港商業機構總數約98%,在私營市場中聘用約45%僱員。就個別行業而言,2018年中小企在進出口貿易、批發及零售方面的增加價值佔全港企業56.4%,高於大型企業的43.6%,其中進出口貿易和批發業分別佔61.3%及74.2%。

財力有限 中小企難與大企業匹敵

中小企財力不及大企業般充裕,缺乏應付政府大規模服務及供應量的承擔能力,令很多大型合約成為大企業的囊中物。以資訊科技產品及服務為例,2016/17至2018/19年度期間僅6.6%的採購項目(1,411宗)由中小企業承辦,所涉及的合約價值(3.23億元)只佔總合約價值約一成(10.0%)。同時,政府人員在選取供應商時的思維較審慎,傾向將採購合約批予財政較穩定及經驗較豐富的大企業,不利中小企競爭。

門檻過高 政府採購政策削弱中小企機會

其次,本港政府採購政策,是以最佳經濟效益、保持公開及公平競爭為目標。當局鼓勵不同服務提供者參與競投,從中選取最物有所值和最符合公眾利益的標書。加上提交一個具競爭力的標書,需要相當程度的技術、法律知識,以至相關的人力及物力資源。在這情況下,不同規模的企業站在同一起跑線上,爭取成為政府的供應商,令中小企只能充當「陪跑」角色。此外,在2017/18年度,香港政府採購開支達1,144.8億元,佔政府總開支(4,708.6億元)的24.3%,及至2018/19年度,相關比例降至23.4%,反映政府整體採購規模佔比較少。

雖然政府去年改革採購政策,將「創新」納入為政府採購原則之⼀,改變「價低者得」的策略,並引入更多新穎及具創意的建議,提升公共服務的社會效益。可是,上述革新措施主要針對特定行業,未能全面地協助中小企參與政府採購。因此,智經透過分析英國與南韓政府如何以不同介入方式,協助中小企進入政府的採購市場,並檢視兩地改善其採購制度的措施,從而提出以下四項具體建議:

建議一:訂立清晰採購預算目標

首先,英國與南韓均定下向中小企採購的具體目標,展示出政府對支援中小企的決心。以英國為例,政府定下在2022年或之前,向中小企採購開支達至總採購開支的33%作為目標。而南韓則以立法手段,規定政府採購中小企貨品的目標比例,需達至總採購量的一半。

智經建議政府效仿兩地的做法,制定清晰採購預算目標,增加向中小企採購的開支額度;而恆常向中小企採購的政策局及部門,更可率先訂立採購開支目標。此措施一方面可以引導政府各局/部門突破習慣的採購思維模式,選取更多中小企供應商;另一方面,政府所需的通用貨品與服務,不少屬於中小企業的業務範圍,此舉亦能提高中小企對政府採購的認知,從而扶持中小企發展,讓他們增加穩定收入的機遇,可謂一舉兩得。

建議二:建立中小企業採購清單

南韓中小企行政協會亦與政府合作,制訂及定時更新中小企產品清單。當中指定產品只容許中小企競投。參考南韓政府做法,智經建議政府物流服務署可成立中小企採購委員會,邀請中小企代表一同制訂和適時更新「指定向中小企採購產品和服務清單」,規定特定種類的產品或服務僅接受中小企投標,例如文具、家具、電子用品、衞生清潔用品及服務,以及資訊科技相關的顧問服務。措施確保中小企在投標過程中具有一定競爭力,同時能讓中小企有更大誘因參與競投,提升其在政府採購市場的參與度。

建議三:完善電子平台功能

此外,英國與南韓政府均設立方便易用的中央電子平台,統一公布招標資訊。電子採購不但能簡化採購程序,方便資源有限的中小企投標,減少行政成本,又可提升採購過程的透明度,確保採購決定公平公正。雖然本港亦有類似的電子採購平台,但業界批評該系統使用設計「並不友善」,令不少企業仍以郵遞方式投標。另外,政府亦未有廣泛善用該平台,在2018年只有十個部門曾使用電子投標箱系統;而透過資訊科技總監辦公室電子採購系統完成的採購金額,僅佔政府140萬元或以下採購合約總額的16.6%。有見及此,政府宜檢討電子採購計劃的實行情況,並探討如何提升其功能及使用率,以便利採購部門及投標者使用。

建議四:建立政府與中小企的溝通機制

英國與南韓政府均設有雙向溝通機制,以了解中小企在參與採購中的困難,從而提供及時和針對性的援助。以英國為例,當地的中小企委員會與中小企業代表定期檢討採購政策,並協助政府向中小企推廣有關策略;南韓政府亦為中小企提供培訓及獎勵計劃,以提升其採購知識及知名度。

現時很多中小企對於政府採購程序並不熟悉,求助無門,港府可參考相關措施,如由政府物流服務署及各相關部門定期為中小企舉辦採購座談會和免費培訓課程,加強與中小企溝通及推廣工作之餘,亦可提升中小企技術知識,讓中小企在複雜的投標過程中,掌握投標的技巧及策略,以及更有信心參與政府採購。

智經主席劉鳴煒總結說:「要全方位支援中小企業在政府採購市場分一杯羹,政府需要主動提升中小企業的參與能力。對於中小企業來說,政府的採購合約能提供更穩定的收入來源,而作為政府認可的承辦商,亦有助企業建立信譽與知名度,拓展商機。政府以公共採購為策略工具,也可提升公共服務的質素及社會效益,達致政府、企業和社會共贏。」




附表

報告全文
行政摘要