專題論文 | 公共行政及法制 | 2016-03-09

假如香港實施集體訴訟,能擊倒巨人嗎?



這是某些香港市民每天面對的景況:企業壟斷,別無選擇下,迫不得已光顧大商號。《競爭條例》於2015年12月全面實施,能否解決這個困境?

智經研究中心(智經)今日發表《大衛能否挑戰歌利亞? 集體訴訟對香港市場競爭的影響》專題論文,探討法律改革委員會(法改會)建議的集體訴訟機制,對香港現行競爭法構成的影響。文章亦會從法律、經濟及社會層面剖析有關機制可能對消費者帶來的改變,以至消費者就個別商戶的反競爭行為進行集體訴訟。

競爭法限制集體訴訟的可行性

法改會於2012年5月建議香港引入「選擇退出」模式的集體訴訟機制,並由消費者案件開始分階段實施。然而,三年已過,旨在保障消費者權益的《競爭條例》亦已全面實施,政府仍未在集體訴訟的落實有最終定案。

集體訴訟的「選擇退出制」本應可以加強消費者的訴訟能力。原本單獨一人可能沒有能力提出的訴訟,在「選擇退出制」下,消費者可就相同法律問題集體向同一被告提出申索,毋須得到所有相關成員同意。

現行競爭法只容許非常有限度的集體訴訟。除了競爭事務委員會(競委會)有權提出起訴,消費者不得就反競爭行為提出獨立私人訴訟,只有競爭事務委員會(競委會)有權提出起訴。此外,《競爭條例》明確規定,不得在該條例以外提出純屬競爭的法律程序,意味即使香港日後引入集體訴訟,消費者亦不可在沒有競委會參與下提出訴訟。

在現行法律框架下,消費者只可在競爭事務審裁處已裁定被告人有關反競爭行為屬違法,或被告人承認其已違法後,提出後續訴訟。智經主席李國棟醫生說:「自由競爭是香港社會進步及經濟發展的基石。儘管如此,在《競爭條例》下,申索受到很多限制,故出現集體訴訟的機會很微。再者,即使有人提出集體訴訟,亦只會在已被定罪的被告人身上增加刑罰,而不會對其他潛在的反競爭行為起監管作用。」

「資」援大衛向歌利亞宣戰

香港的訴訟費用較其他採用普通法的地方昂貴。假設消費者可以針對反競爭行為提出集體訴訟,仍要面對財務風險,而即使消費者願意承擔龐大的訴訟費,也不能確定賠償額的多寡。即使原告在集體訴訟中獲勝,部分集體成員或在攤分最後賠償時才發現蒙受損失。相反,被告較易掌握全面資訊,可清楚計算其訴訟費用。

在現存的法律制度下,消費者可尋求免費或受資助的法律支援服務,不過消費者訴訟基金並不足以為有經濟需要的消費者支付高昂的訴訟費,若與其他鄰近法律體系相比,本港就訴訟費所提供的公共援助實在相形見絀。

李國棟醫生說﹕「就以台灣『財團法人證券投資人及期貨交易人保護中心』(下稱「中心」)的投資人保護基金償付制度為例,設立至今,保護基金折合港幣17.5億元,較香港的消費者訴訟基金多逾80倍,更遑論台灣民事訴訟的訟費較香港低。如此鉅額的保護基金使中心得以有效地協助消費者展開集體訴訟及索償。」截至2014年年底,中心共為超過93,000名投資者提供財政支援,處理84宗有待審議的集體訴訟個案。

欠缺本地人才,阻嚇作用有限

過去香港的司法體系並沒有競爭法,現時也未落實集體訴訟。就算大型跨國律師事務所擁有少量競爭法律師,他們亦只熟悉外國的競爭法例。在香港,欠缺研究競爭法或集體訴訟的律師,是值得關注的問題。對於市民來說,集體訴訟是一個全新的機制,他們對這個議題仍然存有很多疑惑。

某些企業或十分關注大規模的集體訴訟會對其造成名譽損失,會想盡辦法避免消費者提出訴訟。這一類被告較有機會與競委會達成和解協議,而不會選擇公開認罪。由於企業面對集體訴訟的機會可謂微乎其微,集體訴訟對於企業只能起有限的阻嚇作用,企業亦未必會因而制定策略防範集體訴訟。

透過以上分析,難免令人覺得法律改革有點兒「雷聲大,雨點小」。香港社會興訟風氣不盛,而一般人較傾向用調解方式去處理糾紛。鑑於社會經濟因素嚴重不利提出集體訴訟,加上《競爭條例》禁止絕大部分私人競爭訴訟的索償,令集體訴訟難以推行。就算建議的集體訴訟機制獲得通過,消費者對企業競爭行為的影響仍然十分有限。

香港能否實行集體訴訟機制,仍是未知之數。就現有的方案而論,相信不能起太大作用。香港必須研究更多方法,鼓勵市場參與者協助競爭法的執行,而不是單單依賴競委會推動競爭法。政府亦應該投放更多資源到消費者訴訟基金,以提升對本地消費者的法律支援。

詳情請參閱專題論文(只有英文版本)。




附表

專題論文(只有英文版本)