政策研究 | 公共行政及法制 | 2019-09-26

2019年《施政報告》建議



智經研究中心(智經)一直以理性態度為本港整體和長遠發展出謀獻策,以提升香港長遠競爭力。惟本港社會近月出現前所未有的嚴重分歧,社會關係變得緊張,彌漫著不安及不信任政府的氣氛,故此政府當前急務,應以市民的福祉為大前提,營造開放、公平及包容的良好環境,讓大眾回歸理性討論,重建市民對政府管治的信心,否則日後施政將舉步維艱,社會難以向前邁進。

智經在2016年發表的《香港人,幸福嗎?智經幸福指數》研究中指出,雖然香港經濟在過去十多年大幅增長,其間市民的生活卻未見得更為幸福。因此,智經建議政府在制訂政策時,必須跳出「GDP至上」的思維,突破傳統管治框架,以提升市民的福祉為施政目標,才可讓香港人的生活過得更美好。智經認為要重燃香港市民的幸福感,政府需考慮以「凝聚共識(Cohesive)、問責透明(Accountable)、尊重包容(Respectful)及共同參與(Engageable)」,即CARE的方式,盡快為香港的可持續未來,訂立各方認同的目標。

隨着社會環境急速轉變,市民對政府施政的期望亦不斷增加。智經認為本屆政府在房屋及醫療等重點工作,必須作出突破,大膽創新,建立具前瞻性、規劃性的策略,以回應社會的期望。政府必須加大力度,發展經濟,改善民生,保持香港長遠的競爭力。住屋、就業、醫療,是香港市民的基本需要,亦是智經一直關注的民生議題。智經秉持「實證為本」的研究方針,就相關課題進行了深入研究,提出具前瞻性的規劃藍圖,以及務實可行的政策建議。具體建議如下:

(一)加快造地解決房屋問題 陽光政策建構宜居城市

背景

房屋問題是市民的首要關注,也是最迫切及最容易觸發社會爭議的民生議題之一。土地供應專責小組提出18個有潛力提供額外土地的選項,分為短中期、中長期及概念性建議做諮詢。而在2018年《施政報告》中,政府提出以土地共享先導計劃(土地共享計劃),釋放私人擁有的新界農地作短中期的公私營房屋發展。政府擁有全力全速覓地造地的良好願景,推出的造地方案亦希望確保足夠的土地作可持續發展,滿足本港不同時段及用途的發展需要,為住屋、民生及長遠發展締造更好的條件。然而,政府提出要向發展商徵地建屋的建議,容易惹官商勾結質疑。為了消除公眾憂慮,各項政策措施必須做到公開透明。

2. 智經於2018年發表的《市民對發展香港房屋土地及以公私營合作發展房屋意見調查》發現,約八成受訪市民認同香港有迫切性發展更多土地興建房屋具迫切性。對於以公私營合作模式興建房屋,近半受訪市民(49.4%)認為公私營合作建屋模式對社會的影響好壞參半,亦有四成多受訪市民(41.5%)擔心這種合作模式會變成政府向地產商輸送利益。相比以提高可建樓面面積作為吸引發展商和政府合作的誘因(48.9%),受訪市民更支持由政府提供道路、水電等基建設施(61.6%)促進公私營合作。

3. 在今年6月底,公屋輪候時間長達5.4年,近21萬基層市民居於劏房等擠迫及環境惡劣的居所。根據政府統計處的數字,2016年全港約有209,700人居於分間樓宇單位,他們的人均居住面積中位數只有56.5平方呎,遠低於全港家庭住戶的人均中位數(161.5平方呎)。即使政府成立「過渡性房屋專責小組」為民間團體推展過渡性房屋項目提供一站式統籌支援,以增加供應助有需要市民遷離惡劣的居住環境,但數量非常有限。

建議

4. 智經去年發表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告建議政府以「創造容量」的理念,制訂房屋土地政策,為未來發展預留彈性。同時指出要滿足市民對房屋的急切需求,單靠覓地並不足夠。現時香港造地過程複雜而冗長,由「生地」變「熟地」需要11至14年,開發大型項目(如新發展區),則需時更長,難以滿足市民對房屋的急切需求。若香港未能建立一套全面有效的規劃及土地行政政策,加快造地過程,原本能為市民希望的短中期選項,或因進展緩慢反招民怨。

5. 智經探討了土地與城市規劃和土地行政政策的六個主要範疇,包括規劃、徵地、補償、契約修訂、換地及土地補價,秉持具效率、效益、公平合理性和透明度的檢視準則,為完善土地與城市規劃及土地行政政策,促進施政效率,縮短造地過程,盡快釋放房屋土地資源,加強公眾對「造地制度」信心,提出以下政策建議:

土地與城市規劃

6. 規劃及地政政策是否行之有效,與政府本身的規劃思維和布局、資料數據的開放和管理、社會各界的參與,以及統籌和監管機制息息相關。智經希望政府在考慮各個土地供應選項的同時,考慮建立一套公平合理、具高透明度而有效率的「造地制度」,從而提高市民對房屋土地相關制度的認受性,令短中期土地供應選項得以落實,政策重點包括:

  1. 地備所需:引入土地儲備機制,為未來提供穩定充足的土地資源
  2. 地盡其用:發展基建釋潛力,善用新界地積比
  3. 用人唯才:引入委員自薦制,提升城規工作效益
  4. 群策群力:增設「協策規劃小組」,加強地區聯繫

7. 就上述建議重點,智經須強調政府運用前瞻性思維主導規劃的重要性。穩定且持續的土地儲備可讓市場相信土地供應並非遙遙無期,因此建立土地儲備機制,確保土地來源具多元性、土地使用具針對性和靈活性,以及土地管理具系統性,才能讓市民安心籌謀未來計劃。鑑於市民逐漸關注規劃事宜,智經認為城規會可引入自薦制度,讓公眾人士自薦成為城規會成員,以「規劃守門人」身分,協助城規會履行法定職能;以及作為「地區協調者」促進改劃申請人、政府部門與受影響人士的溝通。智經相信,擴大公眾參與,將有助提升城規工作的認受性,亦可令規劃更符合地區需要,推進規劃程序。

土地行政政策

8. 現時政府全面收地易惹爭拗,雖然政府可引用《收回土地條例》徵用私人土地作公共用途發展,但須平衡公共利益和私有財產權,確保徵地合法、合理及程序恰當,否則容易引起法律爭拗。智經認為,政府在釋除市民疑慮及平衡合約精神與公共利益的同時,應提升處理土地行政事宜的效率,才可推進房屋土地供應。相關建議重點包括:

  1. 有法可依:規劃為本、政府主導,局部徵地推進發展
  2. 早搬多償:設「早搬多償津貼計劃」,增財務誘因促收地
  3. 程序需便捷:增設專責小組處理契約修訂和換地申請,提高審批效率
  4. 資訊需公開:建立契約修訂及換地資料庫,增加機制透明度
  5. 拆墻鬆綁:完善「補地價仲裁先導計劃」,加快土地補價金額商議過程

9. 土地契約是政府與業權人所訂立的私人合約,基於合約精神,土地補價資訊一向奉行保密原則,以保障雙方利益。此外,業權人欲更改其土地用途作住宅發展,必須透過土地契約修訂(包括換地) 機制遞交申請,但有關程序繁複、過程需時,補價評估亦欠透明。在土地補價資訊透明度不足的情況下,公眾難以全面監察有關土地交易是否涉及任何利益問題。為釋除市民疑慮及平衡合約精神與公共利益,智經建議政府建立契約修訂及換地資料庫,制訂資料披露原則,以提升契約修訂與土地補價的透明度;又建議政府透過互聯網發布資料庫,並與地政總署現時備存土地交易紀錄的網站合併,以建立「一站式」平台,供市民查閱及時和完整的土地交易資料,包括賣地紀錄、契約修訂及換地申請的個案詳情,以及土地補價的成交金額、出價紀錄、上訴次數及理據等詳細資訊。

10. 智經建議由政府主導規劃,將具發展潛力的土地納入法定規劃範圍,確立徵地的合法性,並在平衡公共利益和私有財產權後,局部徵地作公共用途發展,促進收地效率。

善用新界土地資源

「利用私人的新界農地儲備」(公私合營模式)

11. 政府正準備推出土地共享計劃,詳情尚待公布,而為釋除公眾疑慮,當局不但要繼續完善現行規劃和地政政策,也須加強統籌及監察,並按公平和公開的原則,在方案設計、執行、監察等各階段均採取「陽光策略」。此外,公私合營房屋項目應優先考慮發展公共用途,除發展私人住宅外,應預留較大面積土地興建資助房屋、運輸及社區設施;公私營房屋比例不應低於六四比,在滿足市民急切住屋需要的同時,亦不應忽視多元社區組合的重要性。

「以人為本規劃更多新發展區」

12. 要解市民未能安居的困局,不單要考慮供應量的問題,更要考慮該社區是否宜居,畢竟居住環境直接影響生活質素和身心健康。過往政府已就如何增加土地供應作深入探討,但較少著墨於具體建構宜居城市的計劃。宜居不單是提供合理的居住空間,還需要各項基建及社區配套設施。智經建議重點包括:

  1. 跨界別協作:成立「重塑新界新發展區辦事處」,引導及統籌新發展區項目
  2. 以人為本:建設20分鐘文化、休閒、生態社區生活圈,創造宜行易達、宜居城市

13. 儘管社會對公營房屋需求殷切,但規劃新發展區項目時仍需有均衡的社區組合和房屋種類,以及適切的城市設計概念,為社會各階層、年齡層及不同需要的人士提供適切的服務。在已發展的地區套用這概念完善布局當然有助改善市民生活,但或會面對不少挑戰。故智經建議在新界發展新發展區項目時,套用20分鐘生活圈的概念,將公共設施細分不同層面。基礎設施需確保市民能在10分鐘步行時間內滿足到日常所需,包括醫療診所、學校、郵局、家庭支援中心等,並將其他文化、休閒及生態的發展元素,融入不同的設施和服務的布局,能令市民方便易達。以生活圈及步行時間的方法來引導基礎設施的規劃,讓市民能適時地得到所需的服務,確保社區融合及均衡發展。

(二)強化香港基層醫療健康服務 將「醫院為本」轉移至「社區康健」

背景

公立醫院服務一直大排長龍,輪候時間動輒以年計,「爆煲」情況引起社會關注。與此同時,近年慢性病患者大幅增加,而45歲及以上患者比例亦隨年齡增長上升,由此帶來的持續護理需求,加重本港醫療系統的壓力。儘管政府在過去近30年希望推進基層醫療,然而進度未如理想,公營醫療服務和公共資源的投放仍以醫院為主導,社會仍不甚重視社區為本的基層醫療健康服務(尤其是預防護理和保健服務)。

2. 政府將在全港18區成立地區康健中心,是落實基層醫療健康理念的重要契機。智經認為強化基層醫療,即從預防護理開始,減低病情惡化及住院需要,能促進市民健康,亦有助避免公營醫療服務不勝負荷,確保本港醫療制度穩健及可持續發展。

3. 綜觀國際及本港基層醫療健康服務的發展歷程,基層醫療健康服務的核心價值,在於以社區為單位、以市民為中心和以健康為目標。智經研究發現,影響本港發展基層醫療健康服務的四個關鍵因素是:(i)醫福社界別的有效協作(ii)高水平的自我保健意識(iii)具質素的基層醫護團隊; 以及(iv)電子病歷的廣泛使用。要建立一個全面、可提供持續護理的地區康健系統,重點在於賦權予社區、醫護團隊及市民個人,故此智經提出短中期及長期的政策建議,具體如下:

建議

(i)推行「321:一人一檢」個人化計劃 一站式驗身促全人護理

4. 免費檢查 – 有鑑於本港市民預防疾病的意識較薄弱,以及缺乏一站式基層醫療護 理,智經建議推行「321:一人一檢」個人化計劃,由地區康健中心統籌和執行,讓 45歲及以上市民毋須付款,即可接受個人化的健康檢查服務,內容涵蓋血壓、血脂、血糖(三高)風險檢查、大腸癌和子宮頸癌(兩癌)篩查及流感疫苗接種服務(一疫苗)。檢查身體有助識別較高風險者,及早發現並介入,且能培養市民主動預防疾病的意識。這項計劃針對本港普遍的慢性病,期望市民在醫護人員引導下,改善生活習慣,減低患病風險。若市民接受上述檢查後,需要進一步跟進,政府可推出「社區持續護理計劃」,按需要資助市民使用私營醫療服務,善用社區資源,例如社區內的家庭醫生;而合資格長者則可使用醫療券支付相關額外費用。

5. 配對資助 – 45 歲以下市民若能及早使用基層醫療健康服務,將有助預防慢性病。 智經建議政府設立「配對資助試驗計劃」,將上述「一人一檢」個人化計劃的成本費用,由政府和市民分攤,例如採用「一對一」的配對比例資助市民,增加他們定期檢查身體的誘因,建立「自己健康自己管」的意識。此舉有助將健康檢查服務擴闊至各年齡層,亦有助灌輸共同承擔之概念,強調市民的健康責任。

(ii)增撥資源發展家庭醫學 建立社區護理發展階梯

6. 家庭醫生是市民健康的「守門人」,能提供全面、全人、持續及預防性的基層醫療護理。但由於欠缺資源和誘因,現時不少醫生未能接受與基層醫療或家庭醫學相關的培訓。智經建議增加持續進修的誘因,鼓勵更多醫生接受家庭醫學方面的訓練,以及在社區內提供更多與基層醫療健康服務相關的導引課程及持續進修活動。培訓內容可包括以人為本的護理、提升病人促進健康和疾病治理的能力,藉此提升醫生專業水平,從而提高基層醫療健康服務的效率和質素。

7. 適切培訓和清晰的發展階梯,有助發揮護士在基層醫療健康服務方面的潛能。 現時醫療體系中,護理人員的職業發展階梯集中於醫院,不利社區吸納護理人才。智經建議當局為護理人員建立清晰的社區發展階梯,為社區護理人員的資歷和經驗制訂標準,並將臨床技能、領導才能等納入晉升考量,以提升其認受性;同時確保社區內有彈性的聘任安排,吸引並挽留資深護士,確保基層醫療健康服務有充足及高質素的護理人手。在培訓機制上,當局應確保培訓場所涵蓋社區和醫院,並以旋轉門形式,鼓勵護士在不同工作崗位吸收經驗:在醫院持續接受臨床培訓,在社區應用基層醫療知識,促進社區和醫院人才互通。

(iii)訂明要求參與醫健通 促使病歷資訊三方互通

8. 現時僅有三分之一的私家診所登記參與醫健通,已登記的亦可能因技術障礙而未能上載病人病歷,使公私營紀錄難以互通。市民登記比例亦只有約一成半。智經建議當局革新醫健通的自願參與形式,在公私營醫療協作計劃中,訂明參與的服務提供者和使用者均須登記醫健通,以提升參與率。而為確保參與機構能有效連接及簡便地互通病歷資訊,當局應加強硬件和軟件的支援,提升私家診所上載及更新資料的能力。

9. 醫健通要發揮作用,有賴公私營機構和市民三方參與。為增強市民和私營診所的信心,智經建議政府加強改革工作,在四方面引入完善機制,包括網絡安全、通報機制、數據善用及推廣策略,以妥善管理病歷;針對不同年齡群組及機構,主動推廣;同時建立數據庫,深入研究,以協助公共衞生決策。長遠可考慮推動數據信託機制,將醫療資料以安全、公平、 合乎道德的原則,交由第三方或獨立組織管理。

(iv)整合各方服務資源 促設地區康健網絡

10. 現時基層醫療健康服務由衞生署、醫管局、私營醫療及社福組織等機構分別提供,缺乏統籌和協調,導致服務零碎重複。智經建議政府建立地區康健網絡,整合和協調社區服務資源,以便市民使用服務及獲取資訊。地區康健網絡可與醫管局專科和醫院服務聯繫,促成協同的醫療服務體系;同時可藉中央電子平台,統籌區內各項基層醫療健康服務,並發放相關資訊。

(v)從速成立獨立「基層健康管理局」 負責監管基層醫療健康服務的提供

11. 為進一步整合服務資源,完善的監管制度及加強服務效率,智經認為基層醫療健康辦事處可在葵青區地區康健中心汲取經驗,制訂一套全面的質素保證框架,以監管和評核公私營機構提供的基層醫療健康服務。考慮到地區康健中心將落戶18區,政府應從速籌劃成立獨立的「基層健康管理局」,以法定組織的形式監管及評估各營運者的服務,並制訂針對社區護理的法定監管程序、行政管理安排和質素評估制度、培訓基層醫療健康人員策略,以及進行地區基層醫療健康服務相關研究等。智經建議該管理局直接透過食物及衞生局局長向香港特區政府負責,並由政府財政支持其運作及管理,而非依賴醫管局分配資源,否則無法反映政府加快將服務重心由「治療」轉至「預防」,以及由「專科及醫院服務」轉至「社區護理」的決心。

(vi)質量並重完善評估制度 助監察服務成效

12. 政府在《邁向2025:香港非傳染病防控策略及行動計劃》中制訂了具體目標,旨在2025年或之前改善非傳染病的情況。智經認為當局應將制訂量化指標的策略,延伸至市民求醫行為上,藉此全面監察健康教育之成效。例如統計「減低非必要住院及醫護程序」的數據,即跟進接受地區康健中心服務的市民,於接受服務前後,在非必要情況下使用急症室或住院服務的情況有否改善;另評估服務使用經驗及滿意度。在推廣家庭醫學方面,政府亦應定期調查擁有家庭醫生的人口比例,甚至定下「一人一家庭醫生」的長遠目標,以清晰檢視措施成效,有助對症下藥。

13. 智經認為市民健康是城市發展的基石,全港設立地區康健中心是未來發展基層醫療健康的重要平台,需全速進行。透過強化基層醫療健康服務,將服務重心由「醫病」轉至「醫人」,對提升香港市民的健康生活質素及長遠競爭力攸關重要。我們深信以上建議有助減少公立醫院服務的負擔,更重要是提升市民健康水平,達致全民參與、人人健康的理想目標。

(三) 推動彈性僱傭措施 加強社區健康配套

背景

香港人生活壓力大,或會對工作和生活滿足感帶來負面影響,受情緒或精神問題困擾的人亦不在少數。根據2018年發表的一項調查,每四位受訪僱員中,就有一位(24.3%) 可能有焦慮和/或抑鬱症狀。然而,超過四成半受訪者(46.2%)在受情緒困擾時不太願意尋求專業人士協助,反映在職人士精神健康狀況欠佳,部分人亦未能妥善照顧自己的精神健康。另外,過去一年 公立醫院的精神科穩定新症輪候時間,最長可達113周(即2.2年)。輪候時間漫長,反映政府對精神健康的支援尚有不足,未能適切照顧有需要人士。

2. 智經於2017年曾發表有關工作與生活平衡的研究,當中指出現時香港的工作模式容易影響至日常生活之中,惜彈性僱傭措施在本港並不普及,令不少僱員的生活與工作邊界分割不明顯,以致兩者互相牽扯,構成過度壓力。另外,在職人士分別在生活或工作領域上遇到的問題,亦會構成壓力,兩個領域互為影響。工作與生活界線模糊,長遠而言,或會導致僱員工作表現和效率,甚至生產力下降,損害本港長遠競爭力。故此,社會有必要正視精神健康的問題,尤其是在職人士的精神健康狀況。

建議

(i)成立專責委員會統籌政策 建立清單網絡整合服務

3. 工作與生活壓力會影響僱員身心健康,智經認為政府須更積極落實推展彈性僱傭措施,並加強推展彈性僱傭文化,讓更多僱員受惠,平衡他們的工作與生活。在制訂工作與生活平衡措施時,其中一個方向是為僱員提供更具彈性的工作安排,包括工作時間、工作空間和工作模式。營造更完善的職場環境亦對促進僱員身心健康甚為重要,故智經建議政府在勞工及福利局轄下成立「推展友善僱傭文化專責委員會」,推動官、商、勞三方合作,制訂政策的推廣方向,以及定期檢示彈性僱傭措施的普及程度和政策推廣的成效。智經又建議政府應整合各區的精神健康服務,以社區為本的原則,結合社福機構和家庭醫生,建立「職業健康支援及協作清單」網絡,並提供足夠資源支援有需要人士,令他們及早得到適切治療。

(ii)提升醫護人手助情緒支援 地區為本締造精神健康社區

4. 若要提升以地區為本的精神健康服務,加強培訓和增加醫護人手更是必不可少。智經建議當局增撥資源發展家庭醫學,提高基層醫療健康服務的效率和質素,令家庭醫生可及早甄別精神病早期症狀和處理較輕微的情緒問題;同時需為護理人員建立清晰的社區護理發展階梯,並推動彈性僱傭措施,包括提供全職及半職崗位,甚至安排原區就業,確保有充足及高質素的護理人手投身社區護理服務。本港精神健康問題愈趨普遍,地區康健中心作為社區內基層醫療健康服務的協調者,長遠應納入精神健康服務,令有需要人士更易獲得相應資訊及協調的服務。

5. 智經認為在各行各業推廣彈性僱傭措施,能夠提升在職人士的工作與生活滿足感、促進他們的身心健康,以及便利他們履行家庭和社會責任。從人力資源角度,採取彈性僱傭措施亦有助挽留和吸引人才,鞏固企業人力資本,以及釋放本港潛在勞動力,紓緩勞動人口萎縮帶來的影響,達至有利僱主、僱員及社會的三贏局面。