政策研究 | 公共行政及法制 | 2020-01-24

智經2020-21年度《財政預算案》建議



過去一年,香港經歷了一段風雨飄搖的日子。持續多月的社會運動已為政府以至全港市民,帶來前所未有的挑戰。因應今年的財政預算案提出的多個大方向,智經會就「撐企業」(優化政府採購機制)、「創就業」(「後五十」開拓勞動力)、「紓民困」(加快土地房屋流轉)及「促健康」(加強基層醫療健康服務)相應範疇提出建議,務求為香港締造一個可持續發展的將來。

鑑於香港目前的挑戰,令不少公司及企業,特別是中小企業面臨巨大的經營壓力。智經認為政府應該從政策及措施入手,拆牆鬆綁,透過擴大中小企業進入政府的採購市場,增加相關企業的營運機會,從而獲得穩定的收入來源。這不單能夠協助中小企業渡過困境,更有利長遠的經濟發展。

香港人口高齡化正衍生各樣問題,包括慢性和複雜疾病日趨普遍,令公共醫療服務承受巨大負擔;以及因勞動人口萎縮而出現的人力短缺。因此,智經建議一方面加強基層醫療服務的地區參與,擴闊市民「治未病」的安全網,長遠減輕公營醫療系統的壓力;另方面政府亦要推動「後五十」就業,開拓社會勞動力,為人口高齡化問題對症下藥。

本港另一項急需處理的民生議題就是土地及房屋,儘管政府已多管齊下覓地建屋,但在現有機制下,規劃及造地需時頗長,未能回應市民對房屋的迫切需求。智經發表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告,當中包括建議「早搬多償津貼計劃」增加誘因,加快造地過程。具體建議如下:

(一) 優化政府採購機制 助中小企增營商機會

背景

1.1 中小企業佔香港商業機構總數約98%,在私營市場中聘用約45%僱員,對於發展經濟、保障就業和維持香港長遠競爭力的貢獻不容小覷。然而,香港目前正面對挑戰,令不少公司及企業,特別是中小企面臨巨大的經營壓力。香港經濟在2019年出現顯著下行壓力,首三季實際本地生產總值收縮0.6%,預計2019年全年收縮1.3%。面對日益嚴峻的經濟狀況,政府由去年2月起,推出四輪經濟紓困措施,當中亦有針對支援中小企業,以達至「撐企業和保就業」的目標。

1.2 政府為中小企業提供不同支援措施,主要是針對減輕經營成本(如豁免政府部分收費)及解決現金周轉困難(如優化中小企融資擔保計劃)等。智經認為在協助中小企業開源方面,具有相當可發展的空間,以至應對短期挑戰,亦可長遠開創商機。在今次的預算案,特別聚焦在香港中小企業參與政府採購市場入手,提出策略建議,提升中小企業競爭力,確保企業可以持續穩定地發展。

1.3 現時,公共採購的過程涉及政府部門識別所需貨品及服務,繼而按既定原則及程序選取合適的供應商或承辦商。然而,礙於資源所限,香港中小企在採購過程中面對不同的挑戰,包括(一)缺乏財政承擔能力以應付大額服務及供應量;(二)若承辦商未能履行合約要求,當局亦設罰款機制,但此安排或會使財力不足的中小企業卻步;(三)政府採購原則一直以物有所值為依歸,因此政府人員會傾向將採購合約批予財政較穩定、價錢偏低或者最低,以及經驗較豐富的大型企業。

建議

1.4 參照英國和南韓政府的政策,該政府會訂立若干百分比的開支予中小企業採購。因此,本港政府亦可以參考有關做法,訂立清晰的採購財政目標,增加向中小企採購的開支。

1.5 政府可建立中小企業的採購市場,透過成立中小企採購委員會一同制訂「指定中小企採購產品和服務」,讓更多符合資格的中小企業可參與競投,為他們帶來商機。

1.6 除以「目標為本」的策略為中小企業提供具及時性的財政支援,智經亦建議政府以「效率為先」的方針,完善電子採購平台,並發展政府與中小企業的溝通機制,例如為中小企舉辦採購座談會及免費培訓課程,藉以提高中小企對公共採購的資訊,以及配備所需技術和知識,從而更全面落實支援中小企業開拓商機。

(二)加強基層醫療服務 擴闊地區參與

背景

2.1 人口高齡化、慢性和複雜疾病普遍,為香港醫療系統帶來沉重且長遠的負擔。比較2009/10及2018/19年進行的統計調查,患有慢性病的市民人數由189萬人升至超過220萬人,增加超過31萬人,反映慢性病在本港有上升趨勢。2018年,心血管疾病、癌症、糖尿病和慢性下呼吸系統疾病所造成的死亡人數,佔香港所有登記死亡人數的53.4%。

雖然慢性病的致病原因眾多,但顯然患慢性疾病的風險隨着年齡增長而累積。在2018/19年,45至54歲、55至59歲及 60至64歲患有慢性病的人口比例,分別為25.4%、42.1%及49.5%, 65歲及以上人士更超過七成。人口高齡化將帶動服務需求上升,有必要及早推行預防、控制及治療慢性病的工作。

2.2 位於葵青區的地區康健中心於去年9月啟用,食衞局在葵青區設立嶄新運作模式的地區康健中心,向區內提供服務的機構和醫療人員購買服務、統籌和協調不同醫護界別。智經樂見政府正積極推展另外6個地區成立康健中心及11個地區康健站的設立。更重要的是,加強基層醫療健康服務,讓慢性病患者留在社區治理,免於動輒到醫院求診,長遠有助紓緩公立醫院爆煲的情況。2017/18年度公共基層醫療開支為116億港元,仍佔政府整體醫療開支不足15%,政府應增撥資源及善用現有資源,加強基層醫療服務及人力培訓。

建議

2.3 根據智經在2019年9月發表的《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》研究報告中指出,要長遠減低慢性病帶來的壓力,地區康健中心應從推行預防方面入手,盡早鼓勵市民培養預防保健的習慣(如定期檢查身體),以助識別健康風險,減少因罹患慢性病而早逝的風險。智經建議政府為45歲及以上的市民,一站式提供涵蓋血壓、血脂、血糖、大腸癌及子宮頸癌的相關檢驗,及流感疫苗接種服務,增加市民「無病防病」的意識。智經預算45歲及以上人士接受上述服務涉49億元,受惠人士達358萬人。

至於45歲以下人士,智經建議設立試驗計劃,以配對資助鼓勵市民接受類似的服務,如政府與市民以一比一的比例資助市民,配對付款。按2018年的市場收費水平估計,計劃將涉及29億元,受惠人士達355萬人。

2.4 此外,地區康健中心能否達致預期成效,市民的參與是十分重要的,因此智經建議參照過去衞生署轄下「健康直通車」的經驗,為地區康健中心引入「流動檢康車」的服務,加強其外展工作,並且延長服務時間及擴大服務範圍,讓醫護人員接觸到社區有需要人士。由於居民同時會接受基本健康諮詢和評估,故「流動檢康車」也有助他們識別患上不同疾病的風險,並轉介至地區康健中心接受跨專業護理。

2.5 家庭醫生具備提供全面、全人、持續及預防性的基層醫療護理的專業知識,可在社區擔當「健康守門人」的角色,但現時社區和私營界別均缺乏培訓資源發展家庭醫學,醫生接受家庭醫學訓練的意欲不高。因此,政府更加需要投入資源,特別針對地區康健中心的需要而提供人力培訓及配套。

2.6 長遠來說,成立基層健康管理局是基層醫療服務不可或缺的一步。健康管理局以法定組織形式監管及評估各營運者的服務,負責監督基層醫療健康的發展和推廣策略,集中發展地區康健中心,監察中心營運機構的表現,以有效規劃服務和持續改善質素,確保資源得以善用。該局更應獲政府獨立財政撥款以支持運作,以便有效規劃和控制有關基層醫療健康的財政預算和資源分配。

(三)推動「後五十」就業 開拓社會勞動力

背景

3.1 根據聯合國開發計劃署發表的「2019年人類發展報告」(Human Development Report 2019)指出,香港以人均壽命84.7歲成為全球最長壽的地區。過去20年,香港整體勞動人口增加約53萬人,主要源於較年長人士投身勞動市場:50歲及以上勞動人口錄得近80萬人增長,相反15至49歲勞動人口則出現負增長,減少約27萬人。在此消彼長的情況下,「後五十」為本港就業市場注入新血,這一群組的勞動人口由1998年的31.8%(47.8萬人)增至2018年的43.1%(127.4萬人),上升11.3個百分點,與整體勞動參與率下降1.0個百分點呈相反趨勢。

3.2 社會上有聲音指,近年就業市場對勞工需求殷切,政府上調長者綜援年齡,而失業長者在勞動市場工種選擇有限情況下,只會被迫接受市場上任何開放的工作。以此提高基層中高齡人士就業率,做法尚欠積極。推動特定群體就業,不能單從供應面的角度,或只從個人意欲考慮;更重要的是創造需求,以及重構宏觀的經濟及產業政策,從而為有工作能力的中高齡人士,創造更有利的就業機會和條件。

建議

3.3 適當的就業大環境,讓中高齡人士能夠繼續受聘是十分重要的。根據政府統計處的資料,在2019年9至11月,50至59歲和60歲及以上的失業率,分別為按年上升0.6至0.9個百分點,政府應投放更多資源為較年長人士開拓新的就業機會,當中包括全職、半職及長期兼職職位,滿足未來人力需求。政府除了可以用僱主身份帶頭推動外,亦可以研究如何為僱主提供誘因,鼓勵企業及其他機構創造不同的就業機會,積極推動友善僱傭措施,助銀髮族開拓更多的發展機會。

3.4 政府現時推行的「中高齡就業計劃」,主要支援年滿40歲或以上的失業求職人士,透過向僱主發放在職培訓津貼,鼓勵聘用相關人士擔任全職或兼職長工,並為他們提供在職培訓。事實上,較高的教育水平有助僱員提高工作能力及增加就業機會。智經認為,當局應持續投放教育及培訓資源,為中高齡人士提供個人增值機會,讓他們保持競爭優勢,適應社會轉變。除專注主流學術教育外,宜同時加強職業專才教育的認受性、增加在職培訓和持續進修的機會及誘因。

3.5 此外,為鼓勵60至65歲的僱員繼續留在勞動市場,政府亦可以研究推出長者稅務優惠,例如提供額外免稅額,增加他們持續就業的誘因,從而減少他們對公共財政的依賴。

(四)改善現行機制 加快土地及居屋流轉

背景

4.1 房屋是本港面對最嚴峻的民生問題之一。智經在較早前發表《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告,當中檢視在造地過程中所涉及的六個主要政策範疇,包括規劃、徵地、補償、契約修訂、換地及土地補償,並就完善土地與城市規劃及土地行政政策,加快造地過程,提出可行建議。政府應該積極發揮「促成者」和「推廣者」角色,多管齊下增加土地供應。在今次財政預算下,智經就相關財政資源分配的政策提出建議:

建議

4.2 為加快徵地,智經建議在現行補償安排上,推行「早搬多償津貼計劃」,受徵地影響的合資格人士,除獲得一筆過特惠土地補償或特惠津貼外,可在規定時限內額外領取一筆早鳥搬遷津貼。

建議領取資格及金額與現行補償安排掛鈎,可釐定為特惠土地補償的5%至10%。以一幅面積1,000平方呎、位於新市鎮發展區(甲區)的新界農地為例,合資格業權人除獲發1,248,000元(1,000呎x1,040元x120%)的特惠補償款項外,另可按早搬多償津貼計劃,領取62,400元(1,248,000元x5%)至124,800元(1,248,000元x10%)的額外款項。

此外,增加機制及政策透明度,可確保有效的資源運用。智經建議建立契約修訂及換地資料庫,並制訂披露準則,在網上平台上發佈有關資料,供市民查閱及時和完整的土地交易資料。此資料庫旨在提升契約修訂與土地報價的透明度,藉以確保政府更有效運用財政資源。

4.3 要加快市場上的房屋流轉,智經建議可以從居屋入手。現時大部分居屋業主需先通過補價才能於公開市場出售、出租或轉讓,由於補地價金額與市場價格掛鈎,在樓價高企下,涉及補價金額動輒過百萬。至去年11月初,約有34萬個房委會業主擁有未補價資助出售單位十年或以上。

智經建議政府容許未補地價單位業主分期補地價,並按分期補地價時的樓價計算補地價金額。為鼓勵業主盡早補地價,政府可進一步考慮提供設有時限(例如十年)的補價封頂安排,容許業主選擇以批核有關安排時的市值或分期補地價時的樓價,計算補地價金額。時限一過,業主則不再享有封頂安排,要按市值補價。相關措施預計可以有助房委會逐步收回房屋資助,作日後發展公營房屋之用,長遠促進已補地價單位在公開市場流轉。

(五)提升施政透明度 重建市民信心

展望

5.1 受反修例風波影響下,香港各行各業都受到不同程度的影響,除了預算案提出「撐企業、保就業」外,我們亦不能忽視重建市民對政府及法治信心的重要性。根據智經最新的《市民對香港法治狀況意見調查》, 52.2%受訪市民表示不滿香港整體法治狀況,比去年的27.7%急升接近一倍,反映市民對政治管治的信心下降。此外,受訪市民對十個法治層面落實狀況的評價之中,「維持治安及保護人身安全」出現明顯跌幅;而「防止政府濫用權力」在三輪調查中更是屢見低位,情況令人憂慮。若市民認為政府無法維持治安及保護人身安全,更甚至濫用權力,皆有可能削弱公眾對香港法治的觀感及評價。

5.2 香港的國際金融中心的地位,實在有賴法治制度的完善。法治是香港社會的核心價值,是維持香港長遠競爭力不可或缺的要素。政府更加是責無旁貸,必須提升施政透明度,並且加強法治教育,好讓市民建立正確的法治觀念,致力保持香港的長遠競爭力,提供有利營商的環境,鞏固國際金融中心的地位。