政策研究 | 諮詢文件及報告 | 2021-09-20

《2021年施政報告》建議



社會事件和疫情在過去兩年為香港帶來風風雨雨,不少市民均渴望早日重見藍天。行政長官新一份施政報告,是重建市民希望和信心、並為香港帶來新氣息的機會。智經期望其施政方針能夠帶領香港更好地規劃未來,提升管治團隊的高效施政能力,以全方位規劃提升本港整體競爭力。 。

智經認同政府應積極參與推進香港融入國家發展大局,發揮香港所長,貢獻國家所需。國家《十四五規劃綱要》支持香港鞏固及提升競爭優勢,香港除了積極參與發展「八大中心」的工作,行政長官為香港的未來規劃願景時,須積極考慮中央對香港的期盼,先著眼於經濟及社會層面,讓各項事業發展更均衡,讓社會得享和諧安寧。要帶領香港走出困境,智經認為政府需審時度勢,聚焦四大範疇,包括振興地區經濟、優化醫療體系、加快造地建屋及投放教育和再培訓資源,透過短、中、長期不同的規劃策略,把握國家發展機遇,盡快恢復經濟活動。

儘管國家把香港納入於國家發展的總體框架之中,如何更好地利用國家的支持,為香港的長遠發展定下方向,除了考驗管治者能力,智經認為還需要匯聚各方智慧,透過實證為本的研究加強政策制訂的基礎,實踐高效施政,以回應社會持續發展的需要。

智經這份《2021年施政報告》建議書綜合智經的研究成果,就優化營商環境及活化香港旅遊業、推展基層醫療健康、完善規劃與地政政策,以及培育人才和擴充人才庫等議題,將各種構想轉化成具體和切實可行的政策建議,供行政長官參考。

(一) 激活營商環境 全方位規劃旅遊發展

背景

1.1 隨著環球經濟狀況改善,香港的經濟活動漸漸有復甦跡象。然而,作為香港四大支柱產業之一的旅遊業,至今仍是疫情重災區。2021年首六個月訪港旅客不足3.4萬人次,較上年同期下跌99%。旅遊業對香港經濟貢獻甚為重要,其不景氣連帶多個行業艱苦經營。

1.2 早在疫情前,旅遊業已有積存多年的問題。智經在疫情期間發表了兩份研究報告,為本港旅遊業把脈,並就其未來發展提出建議。其中在2020年發表的上冊《未來之「旅」:回顧香港旅遊業20年的高山低谷》研究指出,本港旅遊業發展在疫情前已陷入四大矛盾,包括旅客量攀升令居民有感主客失衡、客源單一導致資源投向個別客源市場、旅客高消費不等於旅遊業邁向高增值的實況,以及高旅客流量並非高就業的保證,令行業發展步入樽頸困局。

1.3 世界各地的旅遊目的地都為「疫後搶客」做準備。如政府及業界不徹底求變,提升抗逆和應變能力,行業勢難持續發展。政府必須認清城市本身特色及競爭優勢,提升行業韌性,以應對旅客需求及環境的轉變。

1.4 今年7月,在智經有關旅遊業未來發展的研究系列下冊《香港旅遊業未來規劃:接通環球 連繫灣區 營造社區》,深入剖析本港旅遊發展的軟硬實力、障礙、機遇與挑戰,盤點具發展潛力的旅遊資源,務求為旅遊業打通經脈,並提出活化業界的七大建議方針、共三十三項詳細建議,期望以全方位的規劃重振旅遊業,從而為香港經濟貢獻,以至整體社會發展帶來裨益。

建議

1.5 國家今年公布了「十四五」規劃,是香港鞏固提升競爭優勢的機遇。對未來發展,以及今後與內地的產業合作有重大影響。大灣區內旅遊資源豐富,各旅遊目的地定位及特色可互補,香港是灣區的一個中心城市,更能充分發揮當中的協同效應,成為區域發展的核心引擎。政府應視大灣區城市為合作夥伴,發揮香港的「中轉站」地利優勢,推出「一程多站」旅遊產品,吸引國際旅客於香港遊覽後,到訪灣區其他城市。

1.6 政府必須加強粵港澳大灣區發展辦公室的協作機制,促進資源、資訊及知識互享,同時爭取在《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)中新增「文化及旅遊合作」範疇,拓展文化旅遊商機。在推動「一程多站」方面,政府可透過與區內其他政府合作,制訂完善的自駕遊指引,並提供更具彈性的旅遊保險服務,便利旅客遊覽。

1.7 人才互通是推動大灣區旅遊的關鍵。政府應促成「粵港澳大灣區專用導遊證」,以建立跨地域導遊認可資格,讓旅客可以更順暢享受在大灣區旅遊的體驗,同時協助業界改善就業前景。要達到以上效果,智經建議政府與大灣區其他城市政府,共同制定符合國家標準的「粵港澳大灣區專用導遊培訓課程大綱」,讓有意提供課程的機構參考,或由相關院校直接提供課程。

1.8 在提升旅遊業基建及籌劃相關政策上,政府的主導角色必不可少。智經建議在旅遊事務署下,重整人力資源,組成「可持續旅遊專責團隊」,專責審視相關政策範疇。為實踐可持續旅遊業的未來,以及全面提升旅遊管治,政府應成立「文化及旅遊局」,從宏觀規劃、統籌、推廣、執行及監管層面,以決策局的規模全方位推動文化產業及旅遊業發展;同時以文化作為發展核心,藉旅遊業扶植相關文化創意產業成長,發揮協同效應。

1.9 在可預見的未來,旅遊人士將更加追求獨特及深度的旅遊體驗,而非走馬看花般遊覽著名景點地標。因此政府應採用地方營造管理的理念,加大力度發展深度體驗遊,發掘社區的文化特色,營造成獨特的深度旅遊項目,以吸引旅客到訪。有關發展能夠為社區帶來經濟效益,以及創造專屬於社區的就業機會。

1.10 去年《施政報告》提出躍動港島南計劃,正正是一個極具旅遊發展潛力的旅遊資源,然而若只從著眼增加訪客人次,忽略為區內提供各項切合景點或地區主題的配套,又或交通暢達度不夠、除了難以吸引旅客到訪或逗留,亦容易引起當區居民對旅遊業的不滿。要化解這些潛在問題,政府可以透過「點線面體」策略,將南區區內的旅遊資源如景點、酒店、商店(點)整合,妥善規劃的交通路線串連(線)多個旅遊景點群連結,多條路線相輔相成呈現地區的獨特面貌(面),再以「以居民為本體」(體)的理念貫穿其中。改造地區布局,最終以居民與旅客並存、共享社區空間和故事,使之成為新興的主要旅遊區。「點線面體」策略,也適用於開發其他地區的旅遊資源。

1.11 發展特色旅遊需要吸納歷史、藝術、設計、建築等背景人才,組成跨專業團隊。智經建議推動商學合作的人才培訓,以「企業院校合作」為本,務求培訓課程更能回應行業最新發展所需,包括加強體驗式旅遊的知識和培訓;並鼓勵從業員深入認識如藝術、生態等可與旅遊結合的範疇,提升整體人才質素。

1.12 運用資訊科技提升旅客的旅遊體驗,同時避免旅遊活動影響本地市民生活質素,乃大勢所趨。為此,政府必須提供持續資金及知識支援,協助業界開發推出創意旅遊產品,整體提升旅客的旅程體驗,將香港建設成智慧旅遊的城市。

(二)成立基層健康管理局 加強服務監管

背景

2.1 香港公共醫療服務一直承受巨大壓力,突如其來的疫情更凸顯問題的嚴重。面對人口高齡化,醫療服務的需求將日益殷切,為應付病人的醫療需求和為他們提供更好的護理,政府必須妥善管理醫療服務的資源。為此,基層醫療在醫療系統中擔當著關鍵角色。國際經驗印證了加強基層醫療,可改善公眾健康及減輕對醫院服務的需求,長遠有助減輕醫療成本。

2.2 智經一直積極推動香港基層醫療服務的發展,透過進行多個研究項目及汲取各地的實踐經驗,希望為我們和下一代,建構全民共享及適合香港的基層醫療服務發展模式。在2007年建議成立跨專業的綜合基層醫療服務隊伍;建立基層醫生名冊;實施認可服務提供者的質量保證機制;發展便攜式電子病歷檔案,以便基層醫療服務提供者和專科醫生更有效地提供無縫的服務。近年特區政府推進基層醫療服務的工作,當中包括成立地區康健中心及地區康健站,建立《基層醫療指南》、開發電子健康紀錄互通系統等。

2.3 2019年,智經發表《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》研究報告,剖析香港基層醫療服務發展的挑戰,並為其發展策略提出一套全面的政策建議。去年發表的《步向全民健康覆蓋:選定地方的基層醫療健康服務》,則參考全球七個選定地方發展基層醫療健康服務的經驗,建構適合香港的服務模式。

2.4 香港醫學專科學院(醫專) 根據《香港醫學專科學院條例》(第419章)成立,以滿足社會對大學以上程度醫學及牙科教育與培訓的需求,是香港唯一具有法定權力,負責維護與評核香港醫學專科水準,並頒授有關資格,同時亦負責提供延續醫學教育的機構。隨著《2021年醫生註冊條例草案》的修訂,其作為專科資格把關者的角色愈見重要。

2.5 家庭醫生是市民健康的「守門人」,能提供全面基層醫療護理。但由於欠缺資源和誘因,現時不少醫生未能接受與基層醫療或家庭醫學相關的培訓。缺乏資源和制度支援,不利家庭醫學和社區護理發展。

建議

2.6 智經認同政府建立一個能夠提升全體市民健康和生活質素,同時能為香港市民提供醫療保障的基層醫療系統的願景。政府必須提升基層醫療健康辦事處的職權,加快速度制訂基層醫療服務的藍圖和落實相關建議,包括以法定組織形式成立「基層醫療健康管理局」,監管及評估各營運者的服務。具體可借鑑英格蘭的經驗,制訂針對社區護理的法定監管程序、行政管理安排和質素評估制度、人手規劃及培訓基層醫療健康人員的策略、進行地區基層醫療健康服務相關研究等。建議成立的管理局應隸屬食物及衞生局,獲政府獨立財政撥款以支持運作,以便有效規劃和控制有關基層醫療健康的財政預算和資源分配,確保營運機構運作暢順和有效地提供服務。

2.7 市民對優質醫療服務的需求日益增加,而醫療環境轉變迅速,儘管目前香港擁有世界有名的醫學院、科研機構、軟硬件等,但在管理規劃上,欠缺綜合、協調和全面的策略,大大窒礙數據分析及科研發展。長遠而言,需有管理局協調將科研及臨床經驗轉化成有價值的產品;以及促進醫療服務創新發展。

2.8 基層醫療團隊由不同專業的醫護及相關支援人員組成,需要足夠的專業人手切合社區所需。政府對醫護人員實現卓越培訓的使命,必需具前瞻性和有承擔。智經建議政府向醫專提供獨立於醫管局外的財政資源,以鼓勵更多醫生接受家庭醫學方面的訓練,以及在社區內提供更多與基層醫療健康相關的導引課程及持續進修活動。培訓課程包括以人為本的護理、提升病人促進健康和疾病治理的能力,以及醫患溝通技巧,從而提高基層醫療健康服務的效率和質素,促進市民與家庭醫生之間的信任。

(三)改善造地制度 加快建屋 長遠助民安居

背景

3.1 盡早解決市民居住問題,不單是社會共識,更是應對貧富懸殊的解決方案之一。「增加房屋與土地」一直是政府的施政重點。然而,礙於土地供應需時,追不上建屋目標,截至今年6月底,一般公屋申請者,平均輪候時間已增至5.8年,為22年來新高。

3.2 受疫情及經濟不景影響,基層市民(尤其是劏房戶)要應付沉重租金壓力,苦不堪言。早前,港澳辦主任夏寶龍亦期盼香港可以極大地改善住房問題,並告別劏房和籠屋。要對症下藥,香港需要加快造地,方可增加房屋供應,解決市民安居的深層次問題。

建議

3.3 要加快造地,香港必須完善現有的制度。智經在《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告中,提出優化現有的造地制度,以更有效、公平、具透明度的制度來解決房屋問題。

3.4 政府應就造地過程所涉及的規劃、徵地、補償、契約修訂、換地、土地補償六個主要政策範疇,完善相關規劃及土地行政政策,才可加快造地過程。

3.5 智經的研究報告亦建議政府要引入土地儲備機制,以具前瞻性的規劃思維及「創造容量」的理念,制訂房屋土地政策,為未來發展預留彈性。同時需要地盡其用,發展基建釋潛力,善用新界地積比。

3.6 除了造地速度,市民的經濟負擔能力也是能否安居的關鍵。政府一直希望通過擴大公營房屋,特別是資助出售房屋的比例,以重建置業階梯。智經認為要讓公屋租戶及中低收入人士沿房屋階梯向上流動,最終有能力選擇私人住宅,關鍵之一是讓資助房屋單位在市場上有效流轉。智經建議政府考慮容許未補價單位的業主分期補價,即由業主按市況及自身經濟能力,決定補價的時間及金額比率,以紓緩一次過支付補價所形成的財政負擔。

(四)深化就業支援 為各業建人才庫

背景

4.1 本港經濟持續復甦,最新失業率維持在5%的水平,情況有所改善。然而,受限於疫情未完全受控、內地及國際人員往來亦尚待恢復,失業率始終較難於短時間內回落到疫情前低位。

4.2 在各個受疫情影響的行業中,旅遊業可謂重災區,截止2018年,入境旅遊創造約22.5萬個職位,即每20名就業人口中,就有超過一人從事相關行業。當中逾六成半(67%)在零售、住宿和餐飲行業從事較低技術工種(如服務銷售及文書工作)。政府統計處八月公布的最新數據顯示,2021年5至7月,與消費及旅遊相關行業(即零售、住宿及膳食服務業)合計的失業率為7.6%,高於整體失業率,需要重點支援。

4.3 除了個別行業外,職場弱勢的一群亦必須受到正視。政府早前運用防疫抗疫基金,在公營及私營界別創造有時限的職位,涵蓋不同技能及學歷人士,再加上推出「百分百擔保個人特惠貸款計劃」,相信已解決部分市民「保飯碗」的問題。因此,政府應該將支援延伸至中高齡及職場弱勢的人士,協助他們提升在市場的競爭力。

4.4 此外,根據政府統計處今月八月發布的數據,與去年年中人口相比,約有九萬人離開香港。雖然相關數字涉及不同因素影響,例如部分港人因疫情而選擇續留外地,但有關數據某程度亦反映香港人口結構有所變化。香港需要制訂適切的人才策略,應對挑戰。

建議

4.5 如上文所述,旅遊業從業員因行業重創而生計大受影響。支援從業員的一個重要策略,是協助他們轉型。在旅遊新常態下,業界要提供一個以地區為本的旅遊體驗,必須吸納具歷史、藝術、設計、建築等背景的人才。政府必須在相關人才培訓上提供協助,讓較低技術的旅遊從業員,轉至高增值層面的就業,助他們走出困局之餘,擴大業界人才庫。

4.6 為推動香港社會及經濟長遠平穩發展,政府必須適時重新審視及制訂具前瞻性的人力資源政策。智經在《生力軍何處尋:「後五十」彈起 香港人力策略再出發》專題研究指出,香港50歲及以上的中高齡勞動人口在1998至2018年間,錄得近80萬的增長,相反15至49歲勞動人口則減少27萬。參考有關數據,政府應協助不同階層、特別中高齡人士在逆境中繼續受聘,或投入勞動市場,以穩定香港穩定的發展動力。

4.7 要推動「後五十」就業,開拓本地勞動力,政府必須投放資源,為人口高齡化問題對症下藥。政府應以僱主身分帶頭,投放更多資源為中高齡人士提供全職、半職及長期兼職職位;並且持續投放教育及再培訓資源,讓他們增值,適應社會轉變。

4.8 人力資源的質及量直接影響香港的發展潛力,除投放資源在培育高技術人才,吸引人才、挽留人才外,亦應檢視並「升級」學徒制度,推動「產、學」合作,為不適合主流教育的青年提供有系統及高質素的職能培訓,使技術資格得到肯定。更重要的是,香港需要建立一套具連貫性和綜合性的人口政策整體施政綱領。

 

 

 

參考文獻

中共中央、國務院《粵大灣區發展規劃綱要》

智經研究中心《香港旅遊業未來規劃:接通環球 連繫灣區 營造社區》研究報告,2021年7月。

智經研究中心《未來之「旅」:回顧香港旅遊業20年的高山低谷》研究報告,2010年10月。

智經研究中心《生力軍何處尋:「後五十」彈起 香港人力策略再出發》專題研究,2020年3月。

智經研究中心《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》研究報告,2019年9月。

智經研究中心《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告,2018年9月。

智經研究中心《職業專才 築夢未來》研究報告,2017年9月。

智經研究中心《激發原動力 開拓新思維 助青年 闖出一片天》研究報告,2014年11月。

智經研究中心《香港至2030年的人口及人力需求》研究報告,2014年2月。

智經研究中心《香港未來醫療發展及融資》研究報告,2007年8月。