政策研究 | 公共行政及法制 | 2015-11-18

智經《2016年施政報告》及《2016-17年度財政預算案》建議



智經研究中心今日(2015年11月18日)向行政長官及財政司司長提交施政重點及建議,希望行政長官及財政司司長積極地考慮及納入《2016年施政報告》及《2016-17年度財政預算案》內。

隨着人口急速高齡化、低生育率持續、住屋置業艱難及貧富懸殊加劇,香港的社會民生以及經濟環境正面對嚴峻的挑戰。這些複雜而重大的社會政策議題,涉及長遠規劃及資源分配,需要廣泛和深入的社會討論,政府的政策需深思熟慮,資源亦必須投放在與公眾利益相關的範疇。

智經致力以理性和務實的態度,提出具策略及前瞻性的政策建議,期望為香港整體和長遠發展出謀獻策。智經認為,全面發展幼兒服務,從而釋放女性勞動力,以及優化培育本地人才的方案,有助香港經濟穩定地發展,市民生活安穩。具體建議如下:

(一) 全面發展幼兒服務

背景

目前,全港有超過62萬名15歲及以上的女性家務料理者。[1]若能提供足夠、妥善的幼兒服務,有助從家庭釋放她們的勞動力至就業市場,紓緩勞動力短缺的問題,並為日後勞動人口質素奠定良好基礎,維持香港長遠競爭力。

政府投放於幼兒照顧服務上的開支,多年來佔本地生產總值和政府總開支比例均持續低於0.1%,亦遠比經濟合作與發展組織成員國的低。[2]以香港的經濟發展水平而言,投放在幼兒照顧服務上的開支偏低,無論質、量、以致理念、人力規劃、皆未符理想難,以提升潛在和未來的人力資本。例如:

(i) 現時本港的幼兒中心當值職員與中心內在場的兒童比例,兩歲以下為1 : 8;兩歲或以上為1 : 14。為三至六歲以下兒童提供服務的幼稚園,其師生比例則為1 : 15。綜觀海外地區,南韓和日本的正規日間照顧職員與零至三歲的幼兒比例分別為1 : 4及1 : 4.5。新加坡的相關比例,兩個月至一歲半為1 : 5、一歲半至兩歲半為1 : 8及兩歲半至三歲為1 : 12。

(ii) 零至兩歲幼兒照顧服務名額長期供不應求。在2011年,本港平均每59名兩歲以下幼兒競爭一個名額。至於兩歲以下幼兒中心名額與全港同齡幼兒人口比例,按社署轄下行政區劃分,五個最懸殊的地區分別是黃大仙及西貢(1 : 155)、大埔及北區(1 : 122)、觀塘(1 : 116)、屯門(1 : 109)及沙田(1 : 98)。 相對有較多貧窮住戶(包括有兒童的住戶)的地區,以深水埗為例,在2013 - 14財政年度,兩歲以下幼兒服務的名額與幼兒人口比例為1 : 87,單計算受資助獨立幼兒中心的兩歲以下名額,比例為1: 117。名額使用率達百分之百;而「延長時間服務」名額的使用率更達116%。

(iii) 全日制幼兒中心服務收費昂貴,佔一般三人及四人家庭住戶每月收入約15%至18%。以一個育有一名三歲以下幼兒的三人家庭為例,假設收入達三人家庭每月入息中位數是27,600元,通過學資處電子通的「幼稚園及幼兒中心學費減免試算機」計算後,該家庭不獲減免,每月需向幼兒中心繳交費用約5,000元,佔其家庭每月入息一成八。 (見下表)。即使貧窮戶受惠於「幼稚園及幼兒中心學費減免計劃」,收費亦佔每月收入約9%,令低收入家庭難以負擔。

建議

智經認為政府要突破幼兒服務理念框架,平衡幼兒成長需要,制定全方位幼兒服務政策和措施,質量並重。智經提出以下建議,讓父母安心重投職場,包括: (i) 擴充社區保姆服務的規模,使「鄰里支援幼兒照顧計劃」發揮最佳作用。由現時提供全港使用的合共702個服務名額,增加最少一倍至1,404個。粗略估算相關開支將由現時每年預算約2,362萬元,增至約4,724萬元。

(ii) 為應對社會人士對幼兒「延長時間服務」的殷切需求,協助幼兒放學後至雙職家長下班前得到照顧。智經建議政府將「延長時間服務」名額擴大,覆蓋本港三至六歲以下人口的一成。2011年本港三至六歲以下人口為149,870,智經假設當中10%需使用「延長時間服務」,即所需名額為14,987個。政府已承諾額外動用約1.3億元,將「延長時間服務」名額由2014 -15年度的1,230個,逐步增加至6,200多個。若要將名額由6,200個增加8,787個至14,987個,讓10%有需要的兒童使用,政府須額外再承擔每年約2.3億元。

(iii) 為支援家庭兼顧經濟需要及親職責任,智經建議推行「照顧者補助金試驗計劃」,以協助家長因照顧零至兩歲以下幼兒,需要暫時離開工作崗位而導致收入減少,影響家庭經濟狀況。至於申領補助金資格,智經建議育有零至兩歲以下幼兒的家長,須通過入息審查; [3]而補助金額為每名子女每月2,000元。假設這項試驗計劃的受惠名額為5,000人,政府新承擔金額約為每年1.2億元。

(iv) 為協助家長在幼兒出生一段時間後,選擇重投或躋身勞動市場,智經建議政府推行幼兒照顧服務券,紓緩在職家長需平衡照顧和工作的壓力。服務券的建議面值為12,000元,合資格的家長須育有兩至三歲以下幼兒,通過入息審查及符合具「社會需要」的條件。假設全港兩至三歲以下幼兒中,10%符合申領資格(5,710人),估算政府每年需付出6,852萬元;若假設50%符合申領資格 (28,550人),將涉及每年約3.4億元的額外承擔金額。

(v) 除了基層家庭,社會上仍有一班夾心階層,既無法受惠於各項福利政策,卻要負擔昂貴住屋開支,面對的生活壓力不輕。智經建議政府為育有零至三歲以下幼兒的家長,在薪俸稅下增設幼兒服務開支稅項扣除項目,上限為每年30,000元,支援「交稅多、福利少」的夾心階層家庭,粗略估算有關建議涉及每年少收稅款約1.4億元。

總結上述各項資助項目,若政府採納建議的新資助項目,估計每年涉及5.8至8.5億元額外開支,每年惠及逾八至十萬名兒童。財政影響具體如下:

政策影響

政府一直透過資助非政府機構提供不同模式的幼兒照顧服務,並在不足之處以具彈性安排的服務填補。然而,政府不能漠視社會變化帶來的影響,如香港家庭結構在過去二、三十年越趨複雜,故必須投放更多資源加強各類幼兒支援服務,以及制定針對弱勢家庭及兒童的政策和措施。

妥善的幼兒照顧服務是發展人力資源的基礎,無論對個人和社會均有廣泛效益。雖然效益不一定即時可見,亦未必可以金錢衡量,但其價值應受尊重和肯定。包括:減低幼兒被獨留不顧的風險;處理跨代貧窮問題;減少成長環境的不平等;釋放女性勞動力;提升生育率;長遠而言減輕社會成本。

(二) 培育本地人才建議

背景

一直以來,香港的人才是我們競爭的優勢。香港人靈活變通、勤奮盡責,這些優點是本港經濟繁榮安定的重要因素。青年是社會寶貴的資產,亦是我們的未來。為他們提供一個優越的經濟環境、創造更多就業機會,助他們一展所長,讓不同界別都可以孕育出更多優秀的人才,是維持香港長遠競爭力的有效方案。

隨着全球經濟轉型,加上內地城市如北京、上海、廣州及深圳皆對外開放營商,削弱了香港擔當內地窗口的競爭優勢。此外,儘管本港經濟接近全民就業,年齡介乎15至24歲青少年的失業率於2012年為9.7%,相對於整體平均失業率3.5%高出近兩倍,這個情況實在令人擔憂。

智經於2014年發表的《激發原動力 開拓新思維 助青年 闖出一片天》研究報告,廣受社會關注,建議亦獲不同持分者,包括政黨認同。研究發現高達41.6%的香港青年從事高薪職位較少的行業,如批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業等;智經的研究團隊發現在2001至2011年間,中層經理級與專業僱員薪金指數的平均升幅更全被物價上升抵銷,換言之,過去十年的實質薪金,扣除通脹後,幾乎沒有增幅。工作缺乏回報、晉升前景不明朗,令年青一代失去向上流動的信心,長遠實在難以培育本地人才。

建議

加強職業教育
智經欣見推廣職業教育專責小組在2015年7月向政府提交的報告中,載列有關推廣職業教育的策略和建議,專責小組建議把本港的「職業教育及培訓」重塑為「職業專才教育」,涵蓋達至學位程度。這與智經建議政府革新學徒制度、涵蓋更多行業,以及參考大學學位頒授規定,可謂同出一轍。智經認為本地仍有不少行業可以落實「過往資歷認可」,建議政府加快全面推行「過往資歷認可」及學分互認機制,令修讀職業教育或在職的青年,可預見晉升階梯,計劃進修路向。我們亦建議當局豐富資歷架構下的課程內容,例如加入更多實習元素,以提升學員的工作能力,爭取僱主認同,讓從業員的事業發展拾級而上。

培育青年,鼓勵持續進修
要成才,其中一個要素是要懂得裝備自己。因應自己的能力、工作,選擇合適的課程充實自己,可以增加向上流動的機會。政府於2002年6月推出持續進修基金,至今獲批的申請已超過71萬宗,反應熱烈。但計劃已實施十三年以來,資助額維持10,000元不變,並無按現時課程收費水平調整。智經建議政府為持續進修基金加碼,提高每名申請人的最高資助額。

容許延遲還款避免在職貧窮
政府一直致力普及教育,年齡介乎15至64歲取得專上學歷的人口比例,由2001年的14.8%增至2011年的27.3%。但取得較高學歷的同時,高昂的學費亦對不少學生造成一定的財政壓力。學生資助辦事處的資料顯示,拖欠還款的學生貸款個案,由2003/04學年的3,612宗,增加至2013/14學年的16,157宗,增幅近3.5倍。智經粗略計算副學位畢業生每月薪金約10,000元,還款額佔月薪約一成,造成的經濟壓力實在不少。為免青年面對在職貧窮的困境,智經建議政府將畢業生開始償還貸款的時間與其收入掛鈎,容許貸款人選擇延遲(以最多五年為限)還款,直至收入達至某一水平才開始還款。而畢業五年後,即使收入未達有關水平,貸款人亦須承擔責任還款。

政策影響

香港人口高齡化以及低生育率,令撫養比率持續攀升。根據政府統計處最新公布的數字,於2014年,每1,000名勞動年齡人口負擔371名非勞動年齡人口;但到了2064年,數字將會大幅提升至每1,000名勞動年齡人口負擔831名非勞動年齡人口,升幅逾一倍,造成沉重的經濟壓力。青年是未來社會勞動力的支柱,能夠改革進修及在職培訓,創造高薪職位,以及締造利好的營商環境,幫助青年向上流動及打好經濟基礎,是紓緩經濟及生活壓力的良方。

延遲畢業生償還貸款的建議,可望幫助青年預留資金進修或開展其他人生規劃、擺脫在職貧窮的困境、增強整體青年競爭力,以及讓他們加快向上游的步伐。

多元化的經濟、集結各個範疇的人才及技能,是促進香港經濟發展的其中一個關鍵。智經就革新職業教育培訓、提高持續維修的資助額以及延遲畢業生償還貸款三方面,提出可行務實的建議,相信有助培育本地人才,令香港社會長遠能夠更平衡、更持續、更和諧地穩步向前。