政策研究 | 公共行政及法制 | 2019-02-04

智經2019-20年度《財政預算案》建議



智經研究中心今日(2019年2月4日)向政府提交建議,希望財政司司長積極地考慮及納入2019-20年度《財政預算案》內。

香港是全球最長壽的地區,本港的長者人口在未來20年將會急速上升接近一倍。今日制訂的政策,將決定港人老去那一天如何生活。因此應對人口高齡化,並非僅僅為了服務今天的長者,更是為香港未來發展繪畫藍圖。

政府統計處的資料顯示,長者工作人口有上升趨勢,可見不少長者仍然「有心有力」。不過, 在長者工作人口中,有65%從事較低技術的行業,他們的薪金亦較整體工作人口的薪金為低。人口高齡化一方面是挑戰,但同時亦可視之為契機。其實年長僱員工作經驗豐富、處事成熟,是公司難得的人力資源。智經建議政府向低收入長者僱員提供適當的津貼,以改善其生活水平,並為有意重投職場的年輕退休長者,提供具針對性的就業支援措施,藉此吸引「少老」重投勞動市場。

另一方面,加強安老服務的人才培訓亦茲事體大。智經認為政府應投放更多資源於職業教育上,讓年輕人了解護理業的發展前景。與此同時,全方位推動基層醫療,加強在預防疾病、健康風險評估等工作,長遠減輕公營醫療系統的壓力。

本屆政府多次提及要有「理財新哲學」,財政預算案中亦預示將會有「前瞻性與策略性的理財方針,善用盈餘」。智經期望政府能從安老以至助「少老」就業等方面,提出更全面及更具針對性的政策措施,做到真正的「老吾老以及人之老」,讓曾為香港的繁榮作出貢獻的長者老有所依。具體建議如下:

善用銀髮人才 補勞動力不足

背景

政府統計處的《2016年人口統計主題性中期報告:長者》指,長者工作人口在過去10年由2006年的59,256人增至2016年的125,177人,升幅超逾一倍。可是,65歲及以上長者的勞動人口參與率,自1982年(20.8%)有紀錄以來一直反覆下跌,至2009年(5.5%)開始回升,截至去年第四季最新數字為11.5%。相對於南韓(31.5%)、新加坡 (26.8%) 及日本(23.5%)等同樣以「長壽」著稱的亞洲地區,香港長者的勞動人口參與率仍然處於低水平。除了健康狀況得到改善,長者教育水平亦見上升。擁有中學或以上教育程度的長者,以及擁有專上教育程度的長者,比例分別由2006年的25.0%及6.6%,顯著上升至2016年的39.6%及9.5%。

此外,《2018半年經濟報告》顯示,香港勞工平均較早退出勞動人口,男性和女性的平均退出年齡分別為63.4歲和61.7歲。與其他亞洲先進經濟體相比,香港男性和女性的平均退出年齡,均較新加坡早5.0年,與日本 (男性:6.7年;女性:7.1年) 和南韓 (男性:8.6年;女性:10.5年) 的差距更大,反映香港較年長人士的勞動人口參與率低於鄰近國家。

建議

智經樂見政府落實讓超過50,000名在2000年6月初至2015年5月底入職的合資格公務員,自行選擇延長退休年齡至60或65歲,相信此舉有帶頭作用,鼓勵企業、非政府機構及大學推行更多彈性退休試驗計劃。

智經一直強調彈性退休計劃是應付本港勞動人口高齡化的其中一個可行方案。政府應及早審視本港不同企業和機構推行彈性退休的情況,著手制訂長遠政策規劃,例如透過提供稅務優惠或現金資助,鼓勵企業和非政府機構為「退而不休」的僱員提供彈性退休安排。此舉不僅能有效地為企業挽留人才,同時讓具備良好工作能力的長者留在熟悉的工作環境,繼續賺取收入,可謂一舉兩得。

考慮到部分年輕長者或會因缺乏適當的技能及工作,而選擇提早退休或被迫離開就業市場,智經建議當局為有意重投職場的年輕退休長者,提供具針對性的就業支援措施,並創造更友善的工作環境和文化,包括提供適切的再培訓和在職培訓津貼、積極推動友善僱傭措施,以助開拓「銀髮族」就業市場。

智經發表的《工作與生活平衡:由推動彈性僱傭措施做起》研究報告,發現一些行業如飲食、保安、護理和零售等從業員,很容易出現下肢勞損,而一般情況下,下肢勞損不能納入職業病保障範圍。正因為職安健的重要性被忽視,造成雙輸的局面:一、人力資源未能善用,僱員的職場生涯因傷患而提早結束;二、長期勞損病患者的昂貴醫療開支,最終也可能轉嫁到政府或納稅人身上,加重社會成本。智經建議政府按行業及工種進行有關職業病的調查,並就職業病的定義展開檢討。這樣有助降低職業病門檻,加強僱員健康的保障,最終延長勞動人口的工作年期。

加強人才培訓 應對高齡海嘯

背景

根據政府統計處最新的人口數字及《香港人口推算2017-2066》,長者人口在未來20年急速上升接近一倍,而長者人口超過230萬的情況將維持最少30年,至2066年將高達259萬,佔總人口的36.6%。工作年齡人口(即15至64歲的人士)亦將由2018年的532萬下降至2031年的501萬,以及2066年的448萬。

智經發表的《香港住戶收入差距變化的趨勢》專題論文亦指出,本港住戶整體平均人數持續下跌,由1996年的3.2人下降至2016年的2.7人,減少了0.5人。工作年齡人口下降反映出可聘用的本地正規照顧者的人數下跌,而家庭住戶平均人數下降則反映能為長者提供照顧支援的家庭成員人數減少,令正規長期護理服務的需求更大。

隨著香港人口高齡化,安老服務需求大幅增長。政府早前指出,現時部分護理人員的空缺率已高達18%。此外,有統計顯示,現時護理員平均的年齡約為55歲,反映有「以老護老」的情況。

建議

智經發表的《職業專才 築夢未來》研究報告發現,雖然政府大力推動「ABC」行業,即Airport(機場)、Building(建造業)及Care(護理業),但是受訪學生「感興趣」和「有意從事」的同意度不高(以5分為最高值,平均分皆低於3),也有受訪教師表示除非這些行業有完整和清晰的職業前景,否則難以吸引青少年入行。智經認為政府必須提出引領未來經濟發展的願景,社會才會按願景投放資源,而青少年也會因應市場需要而投身相關行業。

該份研究報告亦指出,學生和家長對職業教育認知度不足,大部分受訪學生(68%)及家長(69%)對政府近年推行的「職業專才教育」感到陌生。此外,不足兩成的受訪學生及受訪家長認為修讀「職業專才教育」等同獲取專業資格和知識,反映大部分人士對職業教育的認知仍停留在「非專業」的層面,並擔心選擇職業教育後未能獲取專業資格。智經希望政府可以投放更多資源到求才若渴的「重災區」,重建職業專才教育的階梯,令公眾對職業教育重拾信心,讓青少年按自己的能力和抱負盡展所長,以及為香港各行各業培育優秀人才。

改革醫療體系 建構以社區為本的基層醫療服務

背景

根據扶貧委員會在2015年12月發表的諮詢文件,預計2064-2065年度的長者開支,將會是2014-2015年度的2至4倍。其中,長者公營醫療服務的開支,將會是2014-2015年度的3倍,可見人口高齡化將為政府帶來沉重的醫療負擔。

然而,香港的醫生及護士人手一向短缺,與很多已發展經濟體比較,按每千名人口計算的醫生、護士和其他專職醫療人員數目相對偏低。根據食物及衞生局的資料,截至2016年年底,醫生和護士對人口的比例分別為1:526及1:141。香港13個醫療專業,至2030年將欠缺近4,000人,涉及10個醫療專業人手不足,包括普通科護士、醫生、物理治療師、職業治療師、視光師等。

建議

智經認為長遠要解決高齡人口所帶來的挑戰,紓緩日益沉重的醫療財政負擔,必須從基本,即基層醫療著手。基層醫療並非純粹的開藥治病,更有促進健康、預防疾病、疾病偵察及健康風險評估等作用。它是市民在醫療體系的首個接觸點,為病人提供全面、持續和協調的護理,並在有需要時轉介病人到專科,減輕市民病無大小都衝急症室的情況,亦可減輕公營醫療系統的壓力,最終減少前線醫護人員負擔。

為減低長者住院率及醫療開支,智經建議政府必須在基層醫療、預防護理,以及長者護理等方面增撥資源,讓更具成本效益、更可負擔的基層醫療擔當整個醫療體系的「守門人」,減少醫院不必要的壓力和醫療開支。

雖然家庭醫生因熟知患者病史、具敏銳理解力,可作更準確的診斷,長遠有助患者節省求診時間和金錢,但是本港市民對家庭醫生的價值仍缺乏認知。智經認為政府應投入更多資源,包括由政府撥款資助市民使用基層醫療或預防性護理的相關服務,改變市民觀念,鼓勵市民為自己的健康負責。

智經認為要改變病人的求醫行為,不能單靠財政誘因,政府也應該透過公眾教育,在社區推廣疾病預防護理。智經樂見政府成立基層醫療健康發展督導委員會,就本港基層醫療健康服務的可持續發展制訂藍圖,並推展地區康健中心等工作。然而,政府應透過加強公眾教育,讓各地區的居民(尤其是長者)清楚知道地區康健中心的服務詳情,促進市民使用。